工伤保险制度的改革与挑战

工伤保险作为社会保障的一项重要险种，在社会、经济发展等方面的作用和影响，愈来愈引起社会的广泛关注，特别是在当前中国经济高速发展，而职业伤害状况又十分严重的形势下，建立工伤预防、工伤康复、工伤赔偿相结合的工伤保险制度体系，是我国可持续发展战略的一个组成部分，是中国建立社会主义和谐社会的重要内容。

中国工伤保险制度的改革

我国政府历来高度重视工伤保险工作。在新中国成立初期的1951年，我国政府颁布施行了《劳动保险条例》，全面建立了工伤保险制度。这个制度的主要特征是，国家制定工伤补偿的待遇标准，由企业支付待遇。从20世纪80年代中期，中国进入到改革开放的新时期，开始了计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，工伤保险制度也开始了改革进程。全国有20个省份陆续进行了改革，重点是建立工伤保险的社会统筹机制，通过雇主为雇员缴纳保险费，形成工伤保险基金，对因工伤亡和患职业病的工人进行补偿。通过十几年的改革，我国政府在2003年正式颁布了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起开始在全国实施。2年多来，我国工伤保险制度改革在以下5方面取得了明显进展。
1.工伤保险立法日趋完善
目前，国家已经制定实施了《劳动法》《工伤保险条例》以及与工伤保险相关联的《安全生产法》《职业病防治法》《化学危险品安全管理条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法律法规，有关部门颁布了《工伤认定办法》《职业病目录》等规章，初步形成了工伤保险及防治职业病危害的法律法规体系。
2.工伤保险范围日益扩大
首先，工伤保险覆盖的人群从过去的国有企业扩大到国有、集体、外资、私营等各类企业的职工以及事业单位、民间非营利组织的工作人员等，国家公务人员也将出台有关办法，纳入适用范围；其次，认定工伤的情形范围扩大。目前，除包括因工作原因受到事故伤害或患职业病的职工外，上下班途中受到机动车事故伤害以及为维护公共利益受到伤害等情形也列入了工伤范围，扩大了受工伤保险保护的人群。
3.工伤保险基金的筹集采取了社会统筹办法，实行了行业差别和单位浮动费率
工伤保险费由雇主缴纳，职工个人不缴费，基金在地区一级统筹使用。费率确定采取了行业差别费率和单位浮动费率相结合的办法。按事故风险程度，将国民经济各行业分为3大类，实行不同的行业费率；在同一行业内，再区分不同企业的职业风险和事故率情况，确定不同的费率。
4.规范了工伤保险的管理制度，提高了工伤补偿待遇的保障水平
通过法规，规范了工伤认定和劳动能力鉴定程序，提高了津贴标准，增加了保障项目，建立了工伤保 险待遇支付标准随社会经济发展调整提高的机制。
5.工伤保险实行了工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度
我国的工伤保险制度重视工伤预防。浮动费率制度的实施，促进了企业重视预防工作。在很多地区，当地政府都规定了可以从基金中提取专项经费用于工人安全教育培训和工伤预防，有些地区还制定了奖优罚劣的措施。一些省市还开展了职业康复工作，伤残职工通过职业康复，实现了再就业。
我国工伤保险制度改革的目标是：建立适应社会主义市场经济体制要求，覆盖城乡所有用人单位和职工，制度体系法制化，管理服务社会化，工伤补偿与事故预防、职业康复相结合的工伤保险制度。目前，我国新的工伤保险制度实施顺利，运行平稳，工伤保险参保人数已近9 000万人，比2003年的4 575万人翻了一番。工伤保险基金收支规模从65亿元增加到140亿元，享受补偿待遇人数从30万人增加到65万人。工伤保险在保障工伤职工权益、分散企业风险、促进社会和谐稳定方面日益发挥出重要作用。随着工伤保险覆盖面的不断扩大，到“十一五”结束时，将有超过1.4亿名职工参加工伤保险。

面临的挑战

我国作为世界上人口最多的发展中国家，目前正处在社会加速转型，工业化、城市化进程加快的阶段，工伤保险面临诸多挑战，主要有以下３个方面：
1.高风险行业事故率高及农民工受到职业伤害的问题突出
进入城市工作的农民工大多在采掘业、制造业、建筑业等高风险行业工作，受到的职业危害风险大大高于其他行业的从业人员，而他们中多数又没有参加工伤保险。
2.灵活就业人员的工伤保险问题有待解决
随着经济的日趋活跃，灵活就业人员（如一些小型服务企业雇员、小时工、家庭保姆）的数量正在迅速增加。由于这类从业人员流动性极强，劳动关系缺乏稳定性，管理成本高等，他们参加工伤保险还有一些障碍。
3.职业病发病率仍在增长
2005年全国共报告各类职业病1万2 212例，其中尘肺9 713例，占75.11%。职业病发病率的增长将是我国当前和今后长期面临的严重挑战。

对 策

我国政府高度重视在经济发展中出现的上述问题，并将解决上述问题列入到政府的重要议程，劳动保障部和其他政府部门，正在采取行动，努力减少生产安全事故和职业病危害，全面实施工伤保险制度。
1.加强高风险行业的工伤预防工作，强制企业为职工（包括农民工）参加工伤保险
2006年，劳动和社会保障部提出了实施以推进农民工较为集中、风险程度较高的煤炭、建筑等企业农民工参保为重点的“平安计划”，计划用3年左右时间，基本实现农民工参加工伤保险的目标，并针对农民工流动性强等特点，就农民工受到事故伤害或患职业病后的工伤认定、劳动能力鉴定以及待遇支付方式等作出专门规定。同时，还将进一步完善高风险行业的工伤预防法规和政策。
2.针对灵活就业人员，制定相关政策
劳动和社会保障部正在积极研究灵活就业人员的工伤保险问题，将适时出台相关的政策。
3.采取综合措施，遏制职业病发病的增长
首先是完善法律法规。近几年，我国先后颁布实施了《职业病防治法》《建设项目职业病危害分类管理办法》《职业病报告办法》等，并于2002年调整发布了新的《职业病目录》。新目录包括了115种职业病，较1987年的旧目录增加了16种。其次是注重前期预防，建立了对建设项目职业病危害因素的预评价。第三，加强在劳动过程中的防护。在企业建立职业危害的检测制度和劳动者健康检查制度；有关部门和机构建立了报警和应急救援制度；对已确诊的职业病人实行免费的治疗、康复和定期检查，并支付伤残津贴和护理费用。通过采取上述措施，职业病增长的趋势将得以扭转。
4.加强工伤预防的培训教育工作
积极开展对职工的安全生产和职业健康知识培训；加强工伤事故统计信息建设，强化工伤事故与职业病情况的统计分析；进一步完善工伤保险相关立法，加强企业的安全生产责任，改善劳动条件；加强执法监督工作。
5.积极开展工伤康复工作
加强对工伤康复试点工作的指导。重视进行工伤康复专业人才和管理人才的培养，探索研究相应的技术规范和标准，逐步建立适合中国国情的工伤康复制度体系。
（本文为作者在第七届国际工伤预防、职业康复及工伤赔偿博览会上的讲话）