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王德学在全国非煤矿山安全生产工作会议上的讲话

深化打非整治 着力强基固本

全面提高非煤矿山的安全生产水平

王德学

2009年2月18日

同志们:

在“两会”召开的前夕,国家安全监管总局今天在这里召开全国非煤矿山安全生产工作会议。这次会议的主要任务是,深入贯彻中央经济工作会议精神、全国安全生产电视电话会议精神和全国安全生产工作会议精神,以科学发展观为指导,回顾总结近年来非煤矿山安全生产工作,研究部署“安全生产年”的非煤矿山安全生产工作,动员各地区、各单位深刻吸取2008年山西“9.8”尾矿库溃坝特别重大事故的教训,上下同心协力,深化安全整治、大力“打非治违”、着力强基固本、全面提升水平,努力遏制重特大事故发生,促进全国非煤矿山安全生产形势的稳定好转。

总局对这次会议十分重视。局长骆琳同志作出专门批示,对开好会议提出了明确要求。下面我代表总局讲三个方面的问题。

一、2008年非煤矿山安全生产工作的回顾

2008年对于非煤矿山领域来说,是不平坦的一年。各地区、各单位按照“隐患治理年”和百日安全生产督查专项行动的总体部署,围绕促进非煤矿山安全生产形势的稳定好转做了大量工作,取得了一些成绩,也暴露出了一些问题;既有宝贵经验,也有惨痛教训。归结起来,主要有以下几个方面:

(一)安全专项整治有新进展

各级安全监管部门在各级党政的领导下,与有关部门密切配合,联合开展了非煤矿山安全专项整治、尾矿库专项整治、矿产资源开发秩序整顿规范、油气田及输油气管道专项整治等工作,取得了一定进展。

一是重点地区矿业秩序和安全生产形势有所好转。近年来,我们确定部分矿产资源开发集中地区和事故多发地区作为非煤矿山安全专项整治的重点,认真开展整治工作。各地也根据本地非煤矿山实际,把非煤矿山安全专项整治与整顿和规范矿产资源开发秩序紧密结合,认真开展了打击乱采滥挖、超层越界开采、以采代探等违法行为和整顿关闭、整改提高工作,采取分片包干、挂牌督办等措施,推动了专项整治的进行,从源头上促进了非煤矿山安全生产状况的改善。云南省以矿山数量多和问题相对突出的磷、铜、锡等矿种作为整治重点,针对矿业秩序和安全生产现状,从调整利益关系入手,将大矿周边的国有小矿整体划转给国有大矿,实现优势资源由优势企业用先进技术开发,提升了安全保障能力。四川省以反腐败和“打黑除恶”为突破口,斩断非法利益链,全面清理和依法查处非法违法采矿和安全生产违法违规行为,通过资源整合和市场化配置,引进大型非煤矿山企业集团,不但规范了矿业开发秩序、提高了资源利用率,而且促进了安全生产和环境保护的加强。河北邢台市对历史形成的矿权设置不合理、布点过密等问题,按照“政府推进、企业自愿、市场运作、依法整合”的原则,采取股份制、并购、一次性转让等各种形式,对全市铁矿、石膏矿集中的区域进行资源整合,共关闭取缔非煤矿山337家,全市非煤矿山由2005年的515家减少到目前已领取安全生产许可证的148家,矿业开发秩序有了明显好转,安全生产水平明显提高,安全生产形势持续好转。

二是办矿规模和安全保障能力有所提升。结合非煤矿山安全许可工作,近年来通过关闭、整合、兼并、重组、联合等多种形式,全国共关闭非煤矿山3万多座,矿山总数从2001年底的12万多座减少到2008年底的不到9万座。在全国金属非金属矿山采掘总量保持增长的情况下,单座矿山的平均生产规模有所提高,相应带动了矿山工艺技术、装备设施和安全条件的改善。安徽省2008年以来重点推进了小型金属非金属地下矿山整顿关闭工作,根据省政府办公厅下发的《关于小型金属非金属地下矿山整顿关闭工作意见》,十部门联合制定了地下矿山最小开采规模限制,决定对存在未严格执行安全设施“三同时”等10类重大隐患的矿山实施停产整顿、对生产能力达不到最低开采规模的7类矿山依法关闭,2008年关闭了20家、停产整顿了61家地下矿山,并在《安徽日报》上予以公告,提请社会监督。从明年1月开始,限制规模以下的矿山企业相关证照到期后将不再给予延期,有力地促进了矿山生产规模的扩大和安全生产条件的改善。江苏省强化多部门联合执法,重点解决非煤矿山矿业权设置不合理、一矿多点、爆破安全距离不够等问题, 2008年共关停各类非煤矿山475家,其中镇江市露天矿山由2007年91家企业181个宕口整合为现在的18家企业19个宕口,提升了安全技术水平。山东泰安通过强力整治,露天采石企业数量由1000多家减少到目前的170家,作业人员由5055人减少到2556人,单个企业平均年产量由3万吨提高到15万吨,既扩大了生产规模,又提高了安全保障能力,连续2年杜绝了死亡事故,实现了安全生产。

三是尾矿库专项整治行动取得积极进展。2008年山西“9.8”尾矿库溃坝特别重大事故发生后,国务院办公厅下发了《关于进一步加强矿山安全生产工作的紧急通知》,国务院安委会部署了在全国范围内开展尾矿库安全生产大检查,安全监管总局立即在事故现场召开了全国非煤矿山安全生产工作现场会,要求各地深刻吸取事故教训,采取切实有效措施加强对尾矿库的安全监管,用事故教训推动工作。针对尾矿库安全生产的严峻形势,国务院安委办专门给28个省(区)发函要求抓紧治理尾矿库安全隐患,对197座危库、166座险库、757座病库和2247座未确定安全度的尾矿库分别提出了限期进行隐患治理的明确要求。各地区、各单位按照统一部署,认真开展了尾矿库大检查、大排查活动。经过几个月的工作,进一步摸清了底数,目前掌握全国共有尾矿库12655座,其中危库613座、险库1265座、病库3032座、正常库7745座。同时,基本掌握了尾矿库下游人员聚集场所、饮用水源地、重要工业设施等情况,建立了尾矿库档案和数据库。在摸清底数的基础上,各地结合实际,采取政策引导、行政推动、依法治理等措施,强力推进尾矿库安全整治工作。河南省专门安排了3亿元专项资金用于尾矿库隐患治理,带动相关市、县财政配套资金近3亿元,企业自筹12亿元,使全省计划治理尾矿库总投资达到18亿元,有效地解决了尾矿库治理的资金问题,保证了尾矿库隐患治理工作的顺利开展。云南省采取对未取得安全生产许可证、未通过安全设施“三同时”验收的尾矿库一律停产整顿,对超设计坝高、超库容排放尾矿的企业一律吊销相关证照等“七个一律”的过硬措施,强力推动了尾矿库专项整治行动。黑龙江省对检查认定的3座危库、5座险库分别吊销、暂扣了安全生产许可证,责令立即停止使用,并列为省级重大隐患挂牌督办,限期进行整改;对18座病库落实421万元资金进行治理。据初步统计,2008年全国共依法取缔关闭了1415座非法尾矿库,对200座尾矿库存在的突出问题进行了专门治理。

(二)隐患排查治理工作和“百日督查专项行动”有新成效

一是大多数地区隐患排查治理成效明显。国务院安委会做出开展安全生产“隐患治理年”的部署之后,安全监管总局在上年组织开展隐患排查治理专项行动的基础上,组织制定了非煤矿山和尾矿库排查隐患的实施意见。各地区、各单位结合实际,制定了工作方案,明确目标、突出重点、落实责任、加强领导,认真开展了非煤矿山安全生产隐患排查治理工作。浙江省总结分析近年来安全整治中发现的50个突出问题,作为金属非金属矿山、尾矿库隐患排查治理的重点,专门制定了事故隐患排查表督促企业整改落实。辽宁省明确规定各级政府要设立安全生产专项资金并纳入年度财政预算,省政府及11个市、60个县(区)政府设立安全生产专项资金3.85亿元,专门用于安全生产隐患治理、安全生产基础建设、安全教育培训、事故和隐患举报奖励等,大大地推动了全省隐患排查治理工作的开展。

二是各中央企业认真深入地开展了隐患排查治理工作,取得了显著成效。中国石油天然气集团公司在全面排查事故隐患的基础上,制定了安全隐患治理规划,近年来投入治理资金400亿元,共关停淘汰安全不达标装置63套,清理管道违法占压2023处,西气东输等11条管线实现了“零占压”。中国石化集团公司重点整治了五个方面的安全隐患,对钻井系统、大型油气站库消防系统、物探和测井系统配备和完善安全设备设施,配备大量气防器具和易燃、有毒气体检测仪器,消除了一批海上平台设施、海堤、海港和内陆泄洪道站场设施隐患。中国五矿集团公司针对企业战略转型期的特点,建立“专业化、科学化、体系化”的安全生产管控模式,采取集团内企业间互检、集团总部组织专项检查等形式,开展了以隐患排查治理为核心、层层问责为保障的专项行动。

三是“百日督查专项行动”,促进了隐患排查治理工作的深入开展。从4月下旬开始至7月底,按照统一部署,非煤矿山领域自上而下开展了大规模百日安全生产督查专项行动。安全监管总局派出了一批专家会同各地开展督查工作。经过认真工作,查出并治理了一大批可能导致事故发生的重大隐患。仅河北、辽宁、湖南、贵州、云南、陕西等6个地区就查出非煤矿山各类隐患1万多项。这些隐患都要求企业限期进行了整改。

四是在应对自然灾害中强化了隐患排查治理,有效地防范了次生事故的发生。2008年初南方部分地区遭遇罕见的低温雨雪冰冻灾害,为了防范自然灾害引发矿山生产安全事故,受灾地区的非煤矿山企业按照统一部署,对非煤矿山受灾害影响产生的隐患进行了全面排查治理,保证了复产安全。“5.12”汶川大地震发生后,四川等灾区各级安全监管部门和非煤矿山企业一手抓抗震救灾,一手抓隐患排查治理,有力地防范了次生事故发生。总局及时派出2个工作组指导非煤矿山抗震救灾和安全生产,组织4个专家指导组赴四川、重庆、甘肃、陕西等受灾地区开展灾后评估和复产期间防范事故的安全生产指导工作,保证了受灾地区非煤矿山复产和灾后重建期间的安全生产。

此外,为了进一步加强石油企业安全生产工作,国务院安委办于2008年11月在全国范围开展了为期2个月的石油企业安全生产大检查。通过检查,进一步摸清了石油企业安全生产底数、初步建立了石油企业安全生产基本情况数据库,全面彻底排查治理了隐患,推动了隐患排查治理长效机制建设。同时,促进各产油省(区、市)各级安全监管部门落实了安全监管责任,改进和加强了安全监管工作。

据统计,2008年金属非金属矿山企业共排查一般隐患37.8万项,已整改36.3万项,整改率96.2%;排查重大隐患3045项,已整改销号2754项,整改率90.4 %。

(三)企业的安全技术水平有新提高

近年来,各地和广大非煤矿山企业高度重视科技创新对安全生产的保证促进作用,积极推动技术创新与进步,积极推动科研成果的转化,积极推动新技术、新工艺、新装备在非煤矿山的应用,提高了安全技术水平。

一是中深孔爆破技术逐步在小型采石企业得到广泛应用,对于非煤矿山事故总量的降低起到了重要的保证作用。2008年非金属矿山事故起数和死亡人数的下降幅度超过非煤矿山平均水平,达到31.7%和24.7%。河南省在小型露天采石场大力推广中深孔爆破技术,针对企业规模较小的特点,一些地区的小型矿山采取联合购买的形式,机械铲装和液压机械破碎设备被普遍采用,目前绝大部分小型露天采石场都告别了手工作业,安全生产条件和安全生产状况大为改观。福建省在推行中深孔爆破技术的同时,积极提倡矿山开采机械化和自动化,既保障了安全生产又提高了劳动生产率。到2008年底,莆田市90%的露天矿山均采用了中深孔爆破技术,机械化铲装使用率达到100%,矿山从业人员从原来的15000多人减少到3000多人,有效降低了事故发生率。

二是逐步建立和完善了地下矿山机械通风系统。各地按照安全监管总局的要求和部署,继续加大力度,采取措施,强力推进,使大多数中小矿山都建立了机械通风系统。江西省在全面掌握基本情况、找准突出问题的基础上,努力促进一些企业走出“以自然通风为主、局扇辅助通风就等于实现了机械通风”的误区,依托专业技术力量形成了开展机械通风安全专项治理“三步走”的思路,即:矿山企业必须编制机械通风整改方案设计,必须按照方案设计要求组织施工,必须委托有资质的中介机构进行检测检验。湖南省为巩固机械通风专项治理的成果,注重安全生产实效,制定了《金属非金属地下矿山通风系统测定指南》,强化对井下风量、风速、空气质量的监测,改善了矿井生产作业的通风条件。

三是针对川东北地区“三高”气田勘探开发安全生产实际,安全监管总局会同中石油、中石化两大公司组织开展了高含硫气田安全勘探开发关键技术研究,目前正在开展研究成果的转化工作,以发挥安全科技进步对安全生产的保障作用。

四是应用信息手段提高了应急指挥保障能力。中国海洋石油总公司为了提高应对自然灾害和突发事件的能力,加大投入,进一步完善了应急指挥系统,除总部三维应急系统和指挥中心外,还在我国沿海设立4个、陆地设立2个区域应急指挥中心,构建了中海油应急指挥平台基本框架,加强了现场视频传输、出海人员动态跟踪、重大危险源登记、灾害气象预警等工作。

五是矿山远程实时监控系统、矿山安全技术三维设计系统、尾矿库在线监测系统等也在各地不同程度得以应用,大大地提高了非煤矿山企业安全技术水平。

(四)安全标准化工作有新加强

《金属非金属矿山安全标准化规范》自2007年7月1日实施以来,安全监管总局先后下发了《关于认真组织开展<金属非金属矿山安全标准化规范>实施工作的通知》和《关于做好金属非金属矿山安全标准化考评工作的通知》,对各地开展标准化建设工作进行了部署,提出了要求。同时,先后组织召开了各省级安全监管部门和中央企业安全管理部门标准化宣贯会议,组织中国安全生产协会制定了相关配套的评定标准,组织标准化规范制定的合作单位安瑞祺(北京)国际风险管理顾问公司开发了评定软件。各地按照总局的部署,启动了安全标准化建设工作。据统计,全国有17个地区制定了实施方案,有14个地区选定了标准化技术服务机构,有12个地区开展了标准化宣贯培训工作,选择280家金属非金属矿山开展了标准化建设的试点工作。辽宁、内蒙、安徽、湖北、云南、广西、甘肃等地原安全质量标准化达标企业按照新的标准化建设要求,针对14个安全生产要素不断完善标准化系统,在夯实安全管理基础、提高风险控制水平方面有新的提高。

中央企业积极推进安全标准化和安全基础管理工作。中石油、中石化、中海油三大石油企业将推行HSE体系与加强安全基础管理有机结合,收到了显著效果。中国铝业广西分公司作为新的标准化规范制定的试点企业,通过标准化评定软件开展了标准化的内部审核,不断发现安全标准化系统存在的问题,找出差距,并结合实际加以完善,2008年该公司20万工时工伤事故损失率为0.09,达到国际先进水平。中国黄金集团公司选定湖北三鑫公司作为安全标准化工作试点单位,邀请专家对试点工作进行辅导,并组织集团公司重点企业安全管理人员集中学习研讨,推动了标准化工作在集团内的实施。宝钢、鞍钢、武钢的一些矿山企业在安全标准化建设方面也取得了很大成绩。

通过开展安全标准化工作,非煤矿山领域的质量标准化、技术标准化、装备标准化、作业标准化、管理标准化水平都有所提升,安全基础管理有所加强。

(五)法制建设和行政许可工作有新突破

近年来,我们从上到下加强了非煤矿山领域的安全法制建设和安全许可工作,收到了较好的成效。

一是不断完善非煤矿山安全生产法规体系。2008年我们配合国务院有关部门开展了《矿山安全法》的修订工作,组织修订完善了《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》等3部安全生产部门规章,制订了《非煤矿山2008—2010年安全生产标准工作规划》并发布了8个安全生产行业标准。各地也陆续出台了一些地方性法规和技术标准。吉林、江苏、安徽等地积极探索非煤矿山安全生产执法、安全生产行政许可、现场安全检查等制度,着重解决监管缺位、错位和越位的问题,规范了非煤矿山安全监管行为。一些地方还制定出台了安全生产监督检查意见等管理办法,非煤矿山安全生产法律、法规、规章和标准体系已经基本形成。

二是加强和规范了非煤矿山安全生产行政许可工作。2008年是非煤矿山安全生产许可证换证的高峰期,各地根据安全监管总局对安全生产许可证延期换证工作的指导意见,按照“严格准入、简化程序、归并内容、下放权限、符合规定”的原则认真开展许可证延期换证的审核工作,进一步规范了工作程序、健全了相关制度、严格了安全准入、强化了源头管理,并将许可证的延期换证与企业隐患排查治理工作相结合,与整顿和规范矿业秩序相结合,与开展标准化建设、提升本质安全水平相结合,安全生产许可工作稳步推进。截至2008年底,全国已经审核颁发非煤矿山安全生产许可证96819个。与此同时,进一步加强安全生产“三同时”审查工作。完善了石油天然气开采项目安全设施设计审查与竣工验收工作制度和职责分工;强化了输油气管道建设项目的“三同时”审查工作;开展金属非金属矿山未依法履行“三同时”程序的建设项目摸底工作;督促各地加强督查,对未依法履行审批程序的建设项目责令停产并限期补办了相关手续。

三是加强了日常的监督检查和执法工作。按照国务院安委办《关于集中力量深入开展打击安全生产非法违法行为专项行动的通知》和安全监管总局《关于积极参与整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》要求,2008年,各地与公安、国土、环保、工商、供电等部门联合行动,严厉打击非煤矿山生产活动中的非法违法行为,责令停产整顿矿山5365处,提请关闭矿山1182处;加强了日常安全监管,加强了监督检查和行政执法工作,各级安全监管部门全年监督检查非煤矿山7.04万个、24.8万次,下达执法文书30.5万份,实施经济处罚罚款1.22亿元。江苏省在天然气管道保护方面特别是管道违章占压清理工作中,主动加强与各有关部门的协调,会同公安、铁路办等部门多次赶赴建设现场召开协调会,督促施工方落实安全措施,妥善处理了京沪高铁与西气东输管道并行交叉、大型建筑物压占管道以及铁路施工危害管道安全等问题。河北省将2008年确定为全省“安全生产行政执法年”,在对执法骨干集中强化培训的基础上,全省组织了3次集中执法活动,2008年全省各级政府及相关部门对非煤矿山监督检查13000多次,下达执法文书3500多份,实施经济处罚1014万元,解决了影响非煤矿山安全生产的一些突出问题。

四是加大了事故查处工作力度。2008年,安全监管总局认真组织“8.1”和“9.8”两起特别重大事故的调查处理工作,按照“四不放过”的原则强化了对事故教训的吸取。与此同时,加强了对非煤矿山较大以上事故的跟踪督导工作,对6起较大以上事故赴事故现场进行了督导,推动了各地加大事故调查处理和责任追究的力度。各地按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及时开展事故调查处理工作,非煤矿山较大以上事故有85%以上按期结案。

尽管2008年我们围绕加强非煤矿山安全生产做了一些工作,也取得了一些成绩,事故起数和死亡人数同比分别下降了23.9%和5.7%,但全国非煤矿山事故总量仍然过大,较大事故多发,重大事故上升,特别重大事故反弹,安全生产形势依然严峻。尤其是2008年连续发生了山西“8.1”尖山铁矿排土场垮塌和“9.8”新塔公司尾矿库溃坝两起特别重大事故,造成326人死亡的惨重损失,教训十分深刻。这也充分暴露出少数地区、部门和单位安全条件太差、安全基础薄弱、安全管理松弛、安全监督不力的问题仍十分突出。

认真分析非煤矿山事故总量大、特别重大事故上升、安全生产形势严峻的原因,主要有以下三个方面:

一是非煤矿山领域“乱、散、小、差”的问题没有根本改变,安全保障能力仍然很低。“乱”,表现在两个方面,就是采矿秩序混乱,乱采滥挖严重;企业内部安全管理混乱。“散”,就是企业结构不合理,小矿点太多,产业集中度太低,没有根本实现集中开发、规模开采、集约经营。“小”,就是办矿规模小。非煤矿山在规模上以小型矿山为主,占总量的95%以上;在行业分布上以事故多发的小型露天采石场为代表的非金属矿山为主,占总量的85%以上。“差”,就是许多小矿(厂、库)没有正规设计、施工,办矿标准低、技术含量低、装备水平低、人员素质低、管理水平低,安全条件差、事故隐患多。大量事实证明,乱必差、小必差、散必差;乱必出事、差必出事。企业险象环生,必然事故多发。

二是一些企业和地方安全生产及安全监管主体责任不落实。一些企业重生产、重效益、轻安全,不能依法履行安全生产责任。尤其是少数不法矿(厂)主,无视国家法律法规、无视政府安全监管、无视社会舆论监督、无视员工宝贵生命,不要安全、胡来蛮干。一些地方安全监管机构不健全,特别是在一些矿业集中地区安全监管机构尚未延伸到乡镇基层,安全监管队伍力量严重不足。少数地方和部门有法不依、执法不严、违法不究、监管不力,具体表现在行政许可把关不严、监督检查流于形式、整顿关闭工作不实、责任追究失之于宽,甚至有少数安全监管人员与不法矿(厂)主搞权钱交易、官商勾结,充当了保护伞。

三是少数地区、部门和单位安全专项整治、矿业秩序整治和打击非法违规建设、生产、经营行为不力。近年来,重特大事故大都发生在矿业开采秩序混乱和问题较多地区,且非法建设、生产、经营行为引发的生产安全事故一直呈多发态势。2008年非煤矿山发生较大以上事故66起,死亡594人,其中非法建设、生产、经营造成的事故就有12起,死亡323人,分别占较大以上事故起数和死亡人数的18.2%和54.4%。发生“9.8”事故的地区原来就是一个典型的矿业秩序混乱,非法建设、生产、经营行为的重灾区。这反映出一些地区对非法建设、生产、经营行为和采矿秩序混乱的危害性体会不深,对“打非”和整顿治理工作的重要性认识不高,对“打非”和整顿治理的工作组织不力。个别地区甚至流于形式、走走过场、一推了之。

二、非煤矿山安全生产工作面临的形势和任务

2009年是国务院确定的“安全生产年”,是深入开展“三项行动”,切实加强“三项建设”,促进安全生产形势稳定好转的重要一年,也是进一步强化非煤矿山基层基础工作,加强非煤矿山安全生产保障能力建设,遏制重特大事故上升、扭转非煤矿山安全生产被动局面的关键一年。要做好2009年各项工作,就要认清形势、明晰思路、明确任务、坚定信心。

首先要充分看到非煤矿山安全生产工作中的不利因素,深刻认识非煤矿山安全生产工作的长期性和艰巨性。近年来,我国经济快速发展,作为国民经济重要支柱的原材料工业也进入了一个新的发展时期。尽管自2003年以来已经连续5年实现了事故起数和死亡人数的双下降,至2008年累计降幅分别达到38.0%和28.6%,但是,应该看到,非煤矿山事故总量仍然较大,特别是重特大事故上升的势头未能得到有效遏制,非煤矿山安全生产形势依然严峻。尤其要看到,我国非煤矿山企业结构不合理、产业集中度低,小、散、多的问题还没有根本解决;开采不正规,科技含量低,工艺、技术、装备落后的问题还没有根本解决;管理粗放、基础薄弱和局部地区采矿秩序混乱的问题还没有根本解决。同时,全面建设小康社会和国民经济快速发展还迫切需要基础原材料工业的支持。可以预计,在一个相当长的历史阶段,非煤矿山还将保持一定的发展速度。所有这些,都决定了非煤矿山安全生产工作的艰巨性,要做好非煤矿山安全生产工作,需要做出长期不懈的努力。

其次要充分看到非煤矿山安全生产工作面临的新挑战。一方面,受国际金融危机严重影响和冲击,资源类产品市场严重滑坡,价格急剧下跌,非煤矿山企业经济效益大幅下滑,企业安全费用的提取、安全技术改造的力度和隐患治理的投入都将受到影响。从目前情况分析,这种状况在近期不会有大的改变,这无疑会使本来已经很脆弱的非煤矿山雪上加霜,对非煤矿山安全生产工作提出严峻挑战。另一方面,在各级政府加大投入拉动内需的刺激下,钢铁建材等原材料需求将逐步上升,对铁矿、石灰石矿、石料等矿产品需求会不断加大,受利益驱动,一个时期可能造成一些企业超定员、超能力、超强度突击生产,甚至会使一些停产关闭的非法小矿死灰复燃,对非煤矿山安全生产形势带来新的冲击。

在充分看到不利因素的同时,我们也应该清晰看到当前非煤矿山安全生产工作的有利因素和新的机遇。一是党中央、国务院对安全生产工作的高度重视,深入学习实践科学发展观活动的开展,为我们做好非煤矿山安全生产工作提供了根本保证和强大动力。二是“9.8”特别重大事故发生后,国务院办公厅专门部署进一步加强矿山和尾矿库安全生产工作,各级地方党政主要负责同志亲自上手抓非煤矿山安全生产工作,为我们做好非煤矿山安全生产工作创造了良好的环境。三是为应对金融危机的影响,一些地方和企业抓住机会调整产业结构、推进改组联合、提高装备水平,为非煤矿山领域安全生产带来了新机遇。四是随着“三项行动”和“三项建设”的开展和加强,对非煤矿山安全生产工作会有一个很大的推动。五是通过近年来的安全专项整治和各项工作推进,非煤矿山安全生产水平总体上在不断提高,安全基础条件在逐年改善。同时,安全监管工作也正在加强。

面对新的形势、新的任务、新的机遇、新的挑战,我们要始终保持清醒的头脑,真正把思想和行动统一到科学发展观上来,统一到中央的决策部署上来,统一到总局党组的工作思路上来。关于总局2009年的总体思路和工作重点,骆琳同志在全国安全生产工作会议上做了全面安排部署。非煤矿山安全生产工作要紧紧围绕“三项行动”和“三项建设”来展开。要认真研究把握非煤矿山安全生产的规律特点,以防范重特大事故为重点,采取更加有力的措施,深入开展隐患排查治理工作;要着眼长远,立足治本,积极探索构建安全生产长效机制;要着力打击非煤矿山非法违规行为、着力推进非煤矿山安全专项整治、着力关闭不具备安全生产条件的非煤矿山、着力加强非煤矿山安全保障能力建设、着力加强非煤矿山基层基础工作,全面提升非煤矿山的安全生产水平。

根据总局的总体工作思路,结合非煤矿山安全生产工作实际,我们提出2009年非煤矿山安全生产工作的思路是:以科学发展观为统领,认真贯彻中央经济工作会议精神,按照全国安全生产电视电话会议和全国安全生产工作会议部署,以深入开展“安全生产年”活动为主线,以有效防范、坚决遏制非煤矿山重特大事故为目标,大力打非治违、深化专项整治、夯实基层基础、提升保障能力、加强源头治本、推动工作创新,努力在落实安全生产两个主体责任方面取得新进展,在“治乱”、“治散”、“治差”方面取得新突破,在安全技术、管理、监督方面取得新成效,促进非煤矿山安全生产形势稳定好转。

到2009年底,要努力实现五项工作目标:

1.非煤矿山生产安全事故起数、死亡人数同比分别下降3%和2%以上,努力杜绝特别重大事故,有效遏制重大事故发生。

2.指导监督取缔、关闭非法和不具备安全生产条件的金属非金属矿山、尾矿库5000处(座)以上。

3.在大型金属非金属矿山企业中培养树立100家安全标准化建设先进典型,在中小型金属非金属矿山企业中培养树立100家安全生产工作体系建设先进典型,在石油天然气生产单位培养树立100家HSE管理体系建设先进典型。

4.所有采石场全部实行中深孔爆破,地下矿山全部实现机械通风,非煤矿山整体安全保障能力有较大提升。

5.进一步加强非煤矿山安全监管法制化、制度化、科学化建设,提高非煤矿山安全监管队伍的执法能力、服务能力、协调能力和信息化监管能力。

三、2009年非煤矿山安全生产的重点工作

按照总体工作思路,为了实现工作目标,2009年我们要重点抓好以下工作。

(一)坚持综合治理,继续深化非煤矿山安全专项整治

根据总局关于开展安全生产治理行动的部署和安排,我们要进一步深化非煤矿山安全专项整治。

一是要抓住工作重点。要针对重点地区、重点范围、重点工艺、重点时段、重点问题,下大力气解决,遏制事故多发频发。重点地区就是矿业大省和事故多发地区,我们搞了一个“1245”联系点制度,直接联系全国矿业开发集中、事故多发的10个省区、20个地市、40个县区和50个企业。各地也可以借鉴类似做法,采取切实有效的措施,对本辖区内的重点地区盯牢看紧。重点范围就是要盯住事故总量较大、安全条件相对较差的非金属矿山,特别是小型露天采石场,以及尾矿库,要针对安全生产的不同特点研究整治措施。重点工艺就是要督促企业在爆破管理、通风管理、顶板管理、空区管理、边坡管理和尾矿库筑坝管理等易造成事故的工艺,完善操作规程、加强人员培训、落实安全责任、严格过程控制。尤其要做好防溃坝、透水、中毒、大面积冒顶等群死群伤事故的发生。重点时段就是事故多发季节,主要是岁尾、“两会”后和七、八月份。重点问题就是前面分析的制约非煤矿山安全生产的突出问题和主要矛盾。与此同时,还要加强尘、毒等职业危害的预防和监督检查工作。

二是要致力于治本。专项整治要做到标本兼治,重在治本,立足解决影响非煤矿山安全生产的深层次矛盾和突出问题,在“治乱、治散、治差”上下功夫。治乱就是要坚决依法打击非法建设、非法生产和非法经营行为;坚决取缔非法小矿(厂、库);坚决治理乱采滥挖和超层越界开采等问题;坚决做到持之以恒地排查治理隐患,尤其是要治大隐患、防大事故。治散就是要解决企业结构不合理、企业规模小、产业集中度低、安全无保障的问题。要大力推动资源整合,促进规模开采;要大力鼓励矿山企业重组联合,引导大矿兼并小矿、好矿兼并差矿、强矿兼并弱矿,发挥幅射带动作用;要大力关闭各类不具备安全生产条件的小矿(厂、库)。治差就是要彻底解决企业无设计施工、不按设计施工,违规建设、违规开采、违反操作规程作业,企业素质差、安全条件差、管理基础差,无章可循、有章不循、“三违”严重等问题。努力改变办矿门槛太低、技术设备落后、安全保障能力差的状况。

三是要注重综合治理。非煤矿山安全专项整治工作要采取法律、政治、行政、经济、政策等手段,多管齐下,综合治理。尤其要把安全专项整治与矿业秩序整治相结合、与执法行动相结合、与整顿规范市场秩序相结合、与实施安全许可制度相结合、与推行安全标准化建设相结合,相互保证、相互促进、真整真治、务求实效。特别要促进安全生产隐患排查治理工作的常态化、制度化、规范化。

四是要切实加强领导、落实责任。各地各单位要成立领导组织,建立工作机构,落实工作责任。要细化工作方案、明确工作目标、强化工作考核。要扎实工作、攻坚克难、强力推进、务求实效。

(二)坚持打防并重,坚决打击非煤矿山领域非法违法行为

今年,我们要在非煤矿山领域深入开展打击安全生产非法违法行为专项行动。在强化宣传教育、强化监督检查、强化源头控制、搞好事前预防的基础上,非煤矿山领域重点要打击五类严重违反安全生产法律法规的行为:一是未履行审批、许可程序,无证无照或证照不全进行建设和生产经营活动的;二是已关闭取缔的矿(厂、库)死灰复燃的;三是存在乱采滥挖、超层越界开采、未经审批修建尾矿库和违规排放尾矿等严重违法违规行为的;四是蓄意谎报、瞒报事故的;五是抗拒安全执法、拒不执行政府及有关部门下达的停产整顿、关闭取缔指令的。

为了提高非煤矿山领域打击非法违法建设、生产、经营行为的效果:一要进一步完善打击非法违法行为的联合工作机制。各级安全监管部门要针对非煤矿山非法违法行为的不同表现形式,与相关部门主动沟通,在明确“打非”职责的基础上,各司其职、各负其责,加强协作,形成打击非煤矿山非法违法行为的合力。二要采取群众举报、舆论监督、严处重罚、强化追究等手段,形成高压态势。三要对非煤矿山新、改、扩建项目安全设施“三同时”工作进行清理,对未履行“三同时”审批手续的项目要责令停止建设,限期补办相关手续,逾期不办的要坚决予以取缔。四要加强对非煤矿山、尾矿库整顿关闭工作的监督指导,积极配合相关部门开展非煤矿山产业政策的研究,为整顿关闭工作提供依据。尤其要特别重视非法违法尾矿库的取缔关闭工作,做到不留后患,保障尾矿库周边和下游人民群众生命财产安全。

(三)坚持推进技术创新与进步,不断提升非煤矿山安全保障水平

要更加重视非煤矿山安全技术进步,加强安全生产先进技术、工艺、设备的研发和应用,发挥科学技术对提升企业安全保障水平,尤其是本质安全水平的重要作用。一要抓紧推动高含硫气田安全勘探开发关键技术研究成果的转化工作,力争在井筒完整性管理和固井水泥浆体系建设,镍基或铁镍基合金无缝套管油管国产化,以及油管挂内堵塞器、卧式采气树、高温高压腐蚀反应釜等装备研制方面取得突破;二要继续推广中深孔爆破技术在小型露天采石场的应用,推广使用机械铲装、液压锤二次破碎工艺,逐步淘汰导火索、火雷管,推行非电起爆系统等安全性能好的起爆器材;三要鼓励和引导尾矿库在线监测系统的应用,率先在三等以上尾矿库推行示范;四要积极推广地下矿山人员定位系统和井下避难所技术,逐步取代落后的人工办法对下井人员进行考勤;五要鼓励采用尾矿充填、干式排尾和尾矿综合利用技术;六要加强安全管理手段的现代化,推广视频系统、e安通等先进设备设施的应用。

要提高非煤矿山的安全技术水平和整体安全保障能力,必须引导督促企业提足用好安全费用,加大安全投入、加强科技攻关。要在地下矿山采空区监控、地压监测、通风系统完善、露天边坡监测与治理、安全先进采矿工艺研究、应急救援体系建设等方面加强政府部门及产、学、研间的合作,通过联合攻关,早出成果,搞好转化与应用,提高科技创新和技术进步对安全生产的贡献率。

(四)坚持推进安全标准化工作,强化企业安全基础管理

2009年,我们要继续加大力度,推进金属非金属矿山安全标准化工作,努力强基固本。一要进一步明确标准化建设的总体思路和工作目标,规范考评标准和考评程序,建立完善标准化建设方案备案制度、公告制度、信息发布制度和保障标准化建设的技术支撑体系、培训体系、考评体系。二要加强标准化的宣传工作,强化对各级安全监管人员、企业负责人和中介组织相关人员培训,提高各类人员对标准化建设重要性的认识和对标准化核心思想的理解。与此同时,指导各类矿山立足于危险源辨识和风险评价,紧紧围绕现场、工艺、技术、设备、管理等14个方面,按照“准备与策划、实施与运行、监督与评价、改进与提高”的创建过程,做到全员参与、过程控制、持续改进,不断提高矿山企业的基础管理水平。三要本着统筹规划、分步实施、突出重点、分级推进的原则,有序地推进标准化建设。把工作落脚点放在标准化建设的过程上,不能重考评、轻建设,重结果、轻过程。要真抓实干,真推实管,防止走过场。四要严格监管,规范考评。把标准化工作与其它工作有机结合起来,通过整治和排查隐患为标准化建设创造良好的外部和内部环境;将标准化与安全生产许可结合起来,将标准化最低考评等级作为取得安全生产许可证的基本条件,凡是在2010年以后换发安全生产许可证的矿山企业,必须达到安全标准化最低等级,否则不予换发安全生产许可证;将标准化与相关经济政策结合起来,对于达到标准化三级以上的矿山企业可通过探索采取减少或不再缴纳风险抵押金、安监部门减少对其检查次数、免除安全生产许可年检等措施,鼓励企业不断提高标准化等级。要充分利用总局统一组织开发的考评软件,规范考评工作,提高考评质量。

与此同时,要在石油天然气开采企业中继续推行HSE管理体系建设,针对薄弱环节,重点加强油气处理工艺区、储罐区等易燃易爆场所探测报警系统的配套和门禁管理,加强野外物探作业临时炸药库的监管,加强放射源的安全防护,加强长输油气管道穿跨越江河管段的检查,加强工业动火、吊装作业、舷外作业、潜水作业等直接作业环节的监控。

通过开展安全标准化和推进HSE管理体系建设,进一步促进企业法定代表人安全生产负责制的落实;切实加强企业内部的质量、技术、设备、劳动等专业管理和现场管理,尤其要按照“开采正规、系统完善、工艺达标、作业规范”的要求,加强对中小矿山整改提升;建立健全并严格执行各项规章制度,强化教育培训和工作考核,实行安全生产“一票否决”。

(五)坚持依法治安,强化安全生产监管执法工作

按照总局开展执法行动的总要求,今年要进一步推进非煤矿山领域的法制建设,强化执法工作。

一要加快非煤矿山安全法规建设步伐。要积极推进《矿山安全法》的修订工作,研究制定《非煤矿山安全监督管理规定》、《地质勘探安全生产监督管理暂行规定》、《滩海陆岸安全规则》等部门规章;完善修订《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《尾矿库安全监督管理规定》等部门规章;抓紧制定并发布工作急需的非煤矿山设备设施检测检验办法、煤层气开采、尾矿库安全监测规范等安全生产行业标准;建立健全事故督导、事故约谈、事故通报、事故分析、事故性质认定等工作制度,等等。各地要积极推进地方性法规和制度建设。

二要严格安全生产行政许可。要严把矿山建设项目安全设施设计审查和竣工验收关,督促企业认真执行安全生产“三同时”制度,决不允许不符合安全生产条件的矿山企业进入市场。要认真执行安全生产许可制度,严格审核安全生产条件,许可证的延期审核要突出对动态条件的审查,不得随意降低条件。要加强对矿山企业执行安全生产行政许可的监督检查力度,发现未依法履行安全设施“三同时”审批程序和安全生产条件不再具备安全许可要求的,要立即暂扣其安全生产许可证,限期整改,逾期不整改或经整改仍不具备安全生产条件的,要依法吊销其安全生产许可证并取缔关闭。

三要加强日常监管,做到从严执法。要完善监管和执法制度,健全监管执法程序,加强对监管执法工作的考核与监督,促进监管执法工作的有效开展。尤其要在执法行动中不断探索总结经验,明晰并落实监管执法责任,经常深入企业、现场开展监督检查和执法工作。要坚决做到有法必依、执法必严、违法必究;坚决做到认真执法、从严执法、公正执法、廉洁执法;坚决排除各种干扰和阻力。各级非煤矿山安全监管人员要认真履职,对监督检查中发现的各类问题,要反应灵敏、处理坚决、行为果断,该停的要立即停下来,该取缔关闭的要按程序立即提请取缔关闭,该处罚的要依法立即处罚。

四要努力用事故教训推动工作和用典型经验指导工作。要认真开展事故调查处理工作,加大责任追究的力度。同时,通过调查分析事故发生的直接原因和管理因素,不断完善相关安全生产标准和企业安全管理制度,堵塞管理漏洞,用事故教训推动工作,防范同类事故的发生。当前要注意克服一种倾向,一些地区和单位想方设法将生产安全事故定性为自然灾害,要抓紧制定非生产安全事故性质认定和销号管理办法,规范事故的管理。要充分发挥安全生产典型经验的示范作用,及时发现典型、注重培育典型,做好典型经验的总结宣传推广工作,不断用典型经验指导工作,推动安全生产工作上水平、上台阶。

五要创新监管机制、手段和方法,提高工作效果。要努力构建非煤矿山安全生产的长效机制,在制度保障和政策导向、推动上下功夫。要发挥相关联席会议作用,完善联合执法机制;要推动企业诚信承诺机制的建立;要建立非煤矿山安全生产“黑名单”制度和地区、企业间的安全互检等制度。与此同时,要十分重视安全支撑体系的建设,建立非煤矿山安全生产专家库,壮大安全生产专家队伍,培育安全生产技术服务机构;加强与相关行业协会等社会组织的合作,发挥协会组织在开展安全生产调查研究、安全技术推广、法规标准宣贯方面的优势,服务于安全生产工作;建立完善安全生产基础数据库,整合信息资源、实现资源共享;充分利用非煤矿山安全监管信息平台、非煤矿山网上论坛等信息化手段,增强安全监管的时效性,提高监管效能。

(六)坚持不断推进非煤矿山安全监管队伍建设,切实提高履职能力

做好非煤矿山安全监管工作,队伍建设是关键。要下大力气抓好队伍建设。

一要加强思想政治建设和作风建设,不断增强各级非煤矿山安全监管人员的政治素质和贯彻落实党的路线、方针、政策及科学发展观的坚定性、自觉性,增强责任意识、使命意识。要切实端正作风,尤其要培养敢于负责、勤勉敬业、勇于创新、甘于奉献的精神,奋发有为、积极向上、忘我工作。

二要加强机构建设,解决好部分安监机构非煤矿山安全监管人员不足、力量薄弱的问题。要积极探索安全监管重心下移的体制,在矿业开发集中的地区、在事故多发的地区研究建立适应安全生产工作需要的基层安全监管机构和队伍。

三要提高非煤矿山安全监管人员的业务素质。加强非煤矿山专业技术和法规方面的业务培训,选派干部到非煤矿山企业去挂职锻炼,强化各级安全监管人员的业务基础,提高安全监管水平。

四要研究建立和完善激励机制,开展创优争先活动,表彰先进,鞭策落后,提高工作积极性、主动性和创造性。要关心爱护各级安全监管干部,特别是基层干部,想方设法为他们的工作和学习创造更加有利的条件。

五要加强党风廉政建设,深入开展反腐败斗争,注重思想教育和制度规范相结合、预防与惩处相结合,使安全监管人员真正做到廉洁自律,拒腐蚀、永不沾。

同志们,做好非煤矿山安全生产工作,任务艰巨、责任重大、使命光荣。我们一定要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署和全国安全生产工作会议精神,明确任务、强化责任、创新思路、狠抓落实、埋头苦干、奋发有为,全面做好“安全生产年”非煤矿山的安全生产工作,为遏制重特大事故的发生、降低事故总量,促进非煤矿山安全生产形势稳定好转做出贡献!


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