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典型国家的应急管理

  我们中国应急管理体系的建设起步相对较晚,尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说,更是如此。这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系,在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国,都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法,形成了特色鲜明的应急体制与机制。其中,日本作为一个地震灾害频仍的国家,自然在地震应急方面就比较成熟,其理论和具体做法值得我们借鉴。

  美国应急管理体系

  美国是目前世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一,不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事件的能力越来越强。

  美国在应急管理方面的具体做法包括以下方面。

  1.不断在灾害中完善组织结构

  1979年前,美国的应急管理也和其他国家一样,属于各个部分和地区各自为战的状态,直到1979年,当时的卡特总统发布12127号行政命令,将原来分散的紧急事态管理机构集中起来,成立了联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA),专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作,其局长直接对总统负责。我们认为,联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立,同时也是世界现代应急管理的一个标志。

  2001年发生在纽约的9·11事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思,它同时诱发了多个问题,政府饱受各方指责:多头管理带来的管理不力,情报工作失误,反恐技术和手段落后……为了有效解决这些问题,布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部,将22个联邦部门并入,FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。两年后,美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击,由于组织协调不力,致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”,死亡数千人,直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。在这个事件后,国土安全部汲取教训,进行了应急功能的重新设计,机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生,高效地解决了加州50多万人的疏散问题。

  美国的其他专业应急组织还有疾病预防与控制中心,在应急管理中也发挥着重要作用。目前,他们已经拥有一支强有力的机动队伍和运行高效的规程,在突发公共事件中有权采取及时有效的措施。

  从以上应急机构演变的过程可以看到,美国的应急管理组织体系在经验和教训中不断成熟,逐渐走向完善。

  2.健全应急法制体系

  1976年实施的美国《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力,并对政府和其他公共部门(如警察、消防、气象、医疗和军方等)的职责做了具体的规范。此后,又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件的专项实施细则,包括地震、洪灾、建筑物安全等。1959年的《灾害救济法》几经修改后确立了联邦政府的救援范围及减灾、预防、应急管理和恢复重建的相关问题。9·11事件之后,美国对紧急状态应对的相关法规又做了更加细致而周密的修订,现在的体系已经是一个相对全面的突发事件应急法制体系。

  现在的美国已形成了以国土安全部为中心,下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构,通过实行统一管理,属地为主,分级响应,标准运行的机制,有效地应对各类突发的灾害事件。

  日本防灾减灾机制

  日本地处欧亚板块、菲律宾板块、太平洋板块交接处,处于太平洋环火山带,台风、地震、海啸、暴雨等各种灾害极为常见,是世界易遭自然灾害破坏的国家之一。在长期与灾难的对抗中,日本形成了一套较为完善的综合性防灾减灾对策机制。

  1.完善的应急管理法律体系

  作为全球较早制定灾害管理基本法的国家,日本的防灾减灾法律体系相当庞大。《灾害对策基本法》中明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任,除了这一基本法之外,还有各类防灾减灾法50多部,建立了围绕灾害周期而设置的法律体系,即基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分,使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依。

  2.良好的应急教育和防灾演练

  日本政府和国民极为重视应急教育工作,从中小学教育抓起,培养公民的防灾意识;将每年的9月1日定为“灾害管理日”,8月30日~9月5日定为“灾害管理周”,通过各种方式进行防灾宣传活动;政府和相关灾害管理组织机构协同进行全国范围内的大规模灾害演练,检验决策人员和组织的应急能力,使公众能训练有素地应对各类突发事件。

  3.巨灾风险管理体系

  日本经济发达,频发的地震又极易造成大规模经济损失。为了有效地应对灾害,转移风险,日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系,政府为地震保险提供后备金和政府再保险。巨灾保险制度在应急管理中起到了重要作用,为灾民正常的生产生活和灾后恢复重建提供了保障。

  4.严密的灾害救援体系

  日本已建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构,同时负责收集、整理、发布灾害信息;警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成,主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等;日本的自卫队属于国家行政机关,根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定,灾害发生时,自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队,参与抗险救灾。

  近年来,日本其他类型的人为事故灾害也在不断增加。例如,东京地铁沙林毒气事件就造成了10人死亡,75人重伤,4700人受到不同程度的影响。如何完善应急管理机制,提高应急管理能力,迎接新形势下的新的危机和挑战,也成为日本未来应急管理工作的一项新任务。

  澳大利亚应急管理

  澳大利亚位于南半球的大洋洲,地广人稀,人口主要集中在悉尼这样的中心城市和沿海地区。在过去的几十年里,由于周围都是无边无际的大海,澳大利亚在战略上一直是一个处于低威胁的国家,其突发事件主要是自然灾害这一类,如洪水、暴雨、热带风暴、森林大火等,相应的应急管理也带有自己的鲜明特色。

  1.层次分明的应急管理体系

  澳大利亚设立了一套三个层面、承担不同职责的政府应急管理体系。联邦政府层面,隶属于澳大利亚国防部的应急管理局(EMA)是联邦政府主要的应急管理部门,负责管理和协调全国性的紧急事件管理;在州和地区政府层面,已经有六个州和两个地区通过立法,建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力来保护生命、财产和环境安全;社区层面,澳大利亚全国范围内约有700个社区,它们虽然不直接控制灾害响应机构,但在灾难预防、缓解以及为救灾进行协调等方面承担责任。

  2.森林火灾防治

  澳大利亚地处热带和亚热带地区,在干旱季节,气温高、湿度小、风大,森林植被以桉树为主,桉树含油脂多,特别易燃,一旦发生火灾,极易形成狂燃大火,并产生飞火,很难扑救,森林损失十分严重。针对这些情况,澳大利亚经多年试验研制出了以火灭火的办法,采取计划火烧措施防治森林火灾,并采用气象遥感、图像信息传输和计算机处理等技术,实现了实时、快速、准确地预测预报森林火灾。此外,社会民众还成立了森林防火站、“火灾管理委员会”(AFAC)等民间组织来应对火灾。

  3.志愿者为特色的广泛社会参与

  在澳大利亚,应急响应志愿者是抗灾的生力军,他们来自于社区,服务于社区,积极参与社区的减灾和备灾活动。州应急服务中心是志愿者抗灾组织中比较普遍的一种形式,帮助社区处理洪灾和暴雨等灾害,而且志愿者并不是业余的,他们都参加培训且达到职业标准,并能熟练操作各种复杂的救灾设备。

  加拿大的应急管理

  加拿大大部分地区属于寒带,冬季时间长,40%的陆地为冰封冻土地区,蒙特利尔冬季的温度可至零下30度,主要的自然灾害是冬季的暴风雪。所以,加拿大的应急管理是“以雪为令”。

  1.重视地方部门作用的应急管理体系

  加拿大自1948年成立联邦民防组织,到1966年,其工作范围已延伸到平时的应急救灾。1974年,加拿大将民防和应急行动的优先程序倒过来。1988年,加拿大成立应急准备局,使之成为一个独立的公共服务部门,执行和实施应急管理法。加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市镇三级,实行分级管理。政府要求,任何紧急事件首先应由当地官方进行处置,如果需要协助,可再向省或地区紧急事件管理组织请求,如果事件不断升级以致超出了省或地区的资源能力,可再向加拿大政府寻求帮助。

  2.应对雪灾的全国协作机制

 

  加拿大各级政府形成了一套针对雪灾的高效和系统的应急对策。清雪部门是常设机构,及时清理积雪,保障道路畅通,责任主要在各省市政府。其中,省政府负责辖区内高速路,市政府负责市内道路。据统计,加拿大全国每年清雪费用高达10亿加元,各级政府也都有专门的年度清雪预算。加拿大清雪基本是机械化,每个城市都配有系统的清雪设备,为把暴风雪的影响降到最低,加拿大各省市特别注重调动全社会的配合和参与。加拿大环境部网站不仅每天分时段公布各地市详细的天气预报,还提供未来一周的每日天气预报,并及时发布暴风雪等极端天气警报;各省市设有免费的实时路况信息热线;电台和电视台一般是每隔半小时播报一次当地天气和路况情况;各省市也都把清雪的预算、作业程序和标准以及投诉电话等公布在其官方网站上,供公众监督。加拿大各省市还常常通过多种方式向公众介绍防范冰雪天气的知识和技巧,提高公众应对暴风雪的能力。

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