《职业病防治法》应修订的重点

近年来，我国工业经济迅猛发展，随之产生的职业病危害也同步显现，其巨大的负面影响倍受社会关注。据卫生部发布的《2006年全国职业病报告情况和职业病危害形势》，截至2006年，我国累计报告职业病67万6562例，形势十分严峻。而2002年5月开始施行的《职业病防治法》已经无法满足现实需要，亟待修订。

执法主体有待体现
2003年中编办发布《关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》(以下简称《通知》)，调整了职业病防治工作的法定主体，由安监部门接管原属卫生部的作业场所职业卫生监督检查职责。2005年，卫生部与国家安全监管局联合下发《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》，明确了卫生部门和安监部门各自的职责范围，以及协调工作机制。
但是，我国现行的《职业病防治法》未能与时俱进地进行调整，确定安监部门的执法主体地位，使安监部门长时间以来只能以《通知》这一下位法为依据来行使执法资格，在开展职业病防治工作时处于无法可依的尴尬境地。另一方面，许多地方的卫生行政部门在职业病防治环节已经放手，几乎是无所作为。近几年，国家对职业卫生的监管力度实质上有所减弱，这是造成职业病危害泛滥的一个重要原因。如果仍然让安监部门仅依赖有关文件来行使职业卫生监管职能，时刻有可能被卷入无休无止的行政诉讼之中。因此，必须尽快修订《职业病防治法》中执法主体的相关规定，使安监部门能够名正言顺地进行职业卫生监管执法。

企业自律监管矛盾重重
现行《职业病防治法》将职业健康的监护监管定位在由有毒有害企业“用人单位”自律监管，政府始终处在间接监管状态。由于不是直接对职业健康进行监察，现实效果弊大于利。企业开展职业病防治工作需要付出很多资金，包括生产环境的治理和改善、从业人员的劳动保护、健康福利、职业病防范培训、监护管理、体检及鉴定、救治和赔偿等，这与以营利为目的的企业经营目标相互矛盾。企业与劳动者之间，由于利益冲突形成了法律关系上的一对利害关系主体。
《职业病防治法》让这对利害关系主体中的强势一方，即“用人单位”去主宰处于弱势地位的劳动者的切身利益，其结果显然是欠公平和公正的。近年来，相当数量的国有企业在职业健康监护方面因受效益的影响不断滑坡，其他性质的有毒有害企业，特别是众多的乡镇企业、私营企业对职业健康的监护，更是完全处于无人管、无人理、无人懂的状态，劳动者连最基本的职业健康保障都没有。由“用人单位”自律的职业健康监护监管制度实际上形同虚设。
市场经济的前提不是无政府主义，而是拥有健全的法制保障。现行《职业病防治法》滞后于市场经济现状，应当及时修订，弥补由卫生部门没有对职业健康实行直接监管、监护和监察的法律缺位。由具有职业病医师资格或有相应阅历的、或者有医师资格，经过职业病防治培训或实习的专业人员从事职业健康的监管，改变过去行业不分的监管和不适应市场经济的政企不分、以企代政的思维和运作模式。建立既有严格自律，又有有效监管的制度，让职业健康的监护和监管工作重心，由以用人单位为主，调整为以全体受职业病危害的劳动者为主这一立足点上来，对他们实行全员登记、建档立卡，以政府的行政职能来实现直接终身跟踪、终身监护、终身服务，有效实现对职业病的监管和监察。
此外，现行《职业病防治法》在“职业病诊断与职业病病人保障”一章中规定，职业病诊断应当综合分析包括职业病危害接触史和现场危害调查与评价；在职业病诊断、鉴定需要用人单位提供有关职业卫生和健康监护资料时，用人单位应当如实提供。这一规定对企业来说，无论职业病诊断后果如何，都是毫无利益可言，实际上会带来负面影响，所以用人单位对提供这些材料的态度必然是消极的，甚至是抵触。建议完善职业病诊断和鉴定方面的规定，增加有关举证责任倒置的规定，确立用人单位的举证义务；如果企业不按规定如期举证或者拒绝举证，要规定这不影响医疗鉴定机构对职业病受害者的诊断或鉴定，由此产生的后果，由用人单位承担。
《职业病防治法》中，也没有体现受到职业病危害的一线劳动者如何对企业行使监督权。建议在第22条规定中增加企业的警示义务范围，在操作现场的醒目位置设置公告栏，提示、公告作业场所卫生监管机关和职业健康监管、监察机关的简略职能，以及咨询和投诉电话号码，使劳动者能够及时获得法律帮助，使有毒有害企业的违法行为得到广泛的监督和及时的纠正。

建立职业病防治基金
职业病防治，资金是关键，我国职业病防治工作长期以来的一个重要问题是资金投入不足。我国未能将职业病防治区别于一般的疾病预防控制，未能将有毒有害企业严格区别于一般企业，未能充分考虑致病企业应负的责任。不分企业类型，统一依靠一般性的工伤保险基金，根本无法惠及特殊企业产生的大批职业病患者。从严格意义上讲，非有毒有害企业去为有毒有害企业承担严重的责任资金也是不公平的。因此，要解决职业病防治资金紧缺的问题，必须将有毒有害企业的责任与非有毒有害企业的责任严加区别，与国际通行的做法接轨，走市场经济模式，将职业病防治资金与有毒有害企业直接挂钩，与其危害劳动者和危害社会的企业责任相衔接。目前，由法律规定和规范职业病防治资金来源，已是迫在眉捷、势在必行。
建议我国效仿发达国家成立职业病防治基金会的做法，根据中国的实际情况，向企业征集相应数额的职业病防治基金，对于一些小规模的乡镇企业和私营企业，按其情况预收职业病防治保证金、押金和赔偿金，由职业健康监护、监管和监察的卫生行政机关掌控使用，以此改变我国职业病防治工作中缺乏资金保障的被动局面，使广大的职业病受害者能够获得及时的救助。

终极责任 排除异形
为了减少职业病防治费用，有毒有害企业常常用各种方式来逃避责任。他们故意不签用工劳动合同、短期用工、频繁换人，使劳动者缺乏相关务工凭据；将有毒有害生产流程整体外包或层层转包，使从事有毒有害工种的人员劳动关系多元化、复杂化，以达到推脱责任、逃避责任的目的；还有的在劳动付酬方式上以计件、计量、计时混淆劳动关系，推卸责任；有的企业甚至将有毒有害生产线易地、易名生产，花样百出地逃避应该承担的职业病防治主体责任。
因此，在职业病防治法规中，应当以法律形式来确定有毒有害企业的终极责任。建议新增规定：凡是在企业生产流程中存在有毒有害环节工作过的劳动者，在该企业受职业病危害的劳动者，不拘其劳动形式、不受任何用工方式的影响，一经检查出患有职业病，一律由该企业承担劳动者患职业病的全部责任；如果有证据证明是其他企业的责任，则另案责任追究。如果在此期间企业遭遇破产，应当对职业病患者实行破产保护，预留出一定的职业病救治和赔偿保证金，以防某些企业主用破产手段来逃避责任。
实行有毒有害企业对产生职业病的终极责任制，可以排除形形色色的干扰，有利于保障劳动者的职业健康，实现对弱势群体的保护。

依靠上级工会维权
建立在有毒有害企业内的工会，成员一般都是本企业职工，受客观条件制约，依靠他们为本企业的劳动者维权具有很大的局限性。建议在《职业病防治法》中，授权地方工会和基层工会的上级工会承担为职业病患者维权的重任，由上级工会定期或不定期地到存在职业病危害的企业，宣传职业病防治的重要性，调研职业病危害状况，向劳动者发放宣传资料，提示受职业病危害的救助途径，或者根据受职业病危害劳动者的申诉，协助取证和代为移交有管辖权的机关处理，并负起监督处理的义务。上级工会应定期或不定期地与有毒有害企业内工会沟通信息，传递受职业病危害劳动者的劳动和生存状态，及时为他们维权。

三位一体 终身保护
现行《职业病防治法》规定的职业健康监护权由用人单位单独承担的形式，是一种没有综合制约力和相应制衡力量来干预的形式，不能发挥对职业病防治的监控作用。政府应该实施系统工程，多角度地介入监管控制。
首先，卫生行政机关应当根据职业病目录，与相应的有毒有害企业同步建档立卡，对所有受职业病危害的劳动者实行全员登记，进行网络监管。同时，逐步建立和完善职业病防治工作的年审许可制度，对职业病防治实施长效监管、监控机制。
其次，提升观念。目前，我国受职业病危害的人群已经超过2亿人，数目巨大，达到危害公共健康安全的层次。因此，应当将受职业健康危害的劳动群体列入公共健康安全保护对象，将他们的所有个人资料录入公安机关的身份证管理体系网，实行终身跟踪、终身提示，实现终身保护，以保证职业病受害者随时随地获得及时、有效的救助。
由企业、卫生行政机关和公安机关三位一体对职业病受害者实行多角度同步监护，充分运用行政资源进行法定监管，保障职业病受害者的切身利益。

完善执法模式
有相当数量的有毒有害企业，是地方政府为了搞经济开发，降低招商引资门槛而成立的，执法的就地化和基层化难免受到地方保护主义的影响，造成执法效率低下。
为了防范形形色色的地方保护，根治历史遗留下来的执法障碍，《职业病防治法》应该在执法模式上兴利除弊地增补新内容。一是及时弥补法律缺位；二是建立健全相应的专业执法机构；三是确定执法机构的独立执法地位；四是将职业病防治的专业执法实行梯级管理，以地市级为底线构建执法机构；五是因地制宜，有毒有害企业数量较少的地区可并由相邻区域执法机构监管；六是构建垂直领导，辅以异地执法、交叉执法等制度来保证执法质量。将作业场所职业卫生监督机构区别于一般安全生产监督机构，将职业健康监管机构区别于一般的疾病预防控制及其他卫生监督机构，强化专业机构的专业执法，有效剔除以往执法兼容带来的弊端。
编辑 王 璇