国有大中型企业安全管理的思考

近年来，全国的安全生产形势依然严峻。虽然国有大中型企业的事故率相对于中小型企业要低，但是一些重特大事故的发生，如中石油“12·23”井喷事故、吉林石化双苯厂爆炸事故、辽宁阜新孙家湾煤矿瓦斯爆炸事故、陕西铜川矿务局陈家山煤矿瓦斯爆炸事故等一系列特大煤矿事故、危险化学品泄漏事故及许多重特大交通事故的发生，不仅给人民群众生命财产和国家经济带来极大的危害，而且造成了巨大的社会和国际负面影响，迫切需要采取有力的措施加以解决。研究国有大中型企业存在的安全管理问题，让隐患得到消除、事故得到控制、安全得到保障，这对于建设更加安全、幸福、美好的和谐社会至关重要。

挑 战

计划经济时期，我国安全生产工作的基本格局是“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪”。那时，我国的经济成分比较单一，生产经营活动主要集中在公有制企业，而国有大中型企业又分别隶属于中央政府的各个行业主管部门。与之相适应，由劳动部代表国家履行安全监督监察职能，国务院各专业部委履行行业管理职能，负责对本部门所直属、直管企业的安全生产进行监督管理。国有和集体企业内部普遍设立了安全生产职能工作机构，负责日常性管理。企业党组织以及工会、共青团等群众团体，积极参与安全监督和各类安全活动，所有这些都基本保证了计划经济时期的安全生产。
随着我国由计划经济向市场经济体制转变，经济成分、利益主体、劳动用工形式和广大群众的生活方式等日趋多元化，企业利润最大化成为企业追求的目标。数量众多的非公有制小企业，在迅速成为社会生产活动的重要组成部分的同时，也成为伤亡事故的主要发生地。非公有制小企业，社会负担轻，在执法不严和低事故成本的情况下，以低安全投入与国有大中型企业形成恶性竞争，对国有企业尤其是大中型企业的管理包括安全管理造成巨大的冲击。加上大部分专业部委被撤销及政企脱钩，许多国有大中型企业纷纷下放至地方管理，转换经营机制后国有企业的各种包袱较重，安全生产部分失控失管，存在设备老化、技术改造滞后、带病作业等严重的事故隐患，国有大中型企业原有的安全管理模式发生了变化，迫切需要完善和更新。
国有大中型企业因为产业规模大，承担的社会责任多，重特大事故对企业发展造成的风险更大，严重制约了经济的健康发展，因此，必须不断探索新形势下国有大中型企业安全生产工作的新思路、新措施、新方法，增强安全生产的控制力，才能适应新形势，迎接严峻的挑战。

外部管理环境

随着改革的深入，经济与社会发生着剧烈的变化，安全生产工作也发生了诸多变化。20世纪90年代以来，有许多本来应该属于企业却被政府行政主管部门掌握着的权力，逐渐下放给企业，企业自主性增强，但目前政府行政主管部门对国有大中型企业的安全管理模式并未发生根本性的变化，未能很好地按照市场经济的要求作出调整，主要表现在以下4个方面。
——政府重行政轻法治
政府部门直接干预企业的内部管理，影响企业内部良好管理秩序的形成。政府监管仍然延用了很多计划经济体制下的方式，一个地方出了大事故，就召开紧急电视电话会议，下发紧急通知，组织安全生产大检查，国有大中型企业也纳入这个统一行动。这对企业来说，往往事倍功半，影响了企业主动性的发挥，甚至给企业的管理造成紊乱。
——事故责任追究不严
企业的领导是政府任命的，因此也可以说是“政 府官员”。企业是按照政府的要求进行管理的，出了问题，再来追究企业领导的责任，这就有点难办，下不了手，情理上说不过去，面子上也不好看。很多伤亡事故虽然造成了巨大的经济损失，进行了长时间的事故调查，就是久拖不决，最后不了了之。
——地方保护主义严重
国有大中型企业的利润和税收的大头都要上缴国家，地方利益与国家利益之间形成了矛盾，如军工企业周围安全环境差，安全距离被侵占，石化企业的油气管线上非法建筑物的拆迁问题、油气管线的打孔盗油问题，等等。这些重大事故隐患迟迟得不到解决，有些与地方保护主义有关。
——政出多门，监督不到位
个别政府部门可能由于利益的驱动出台了一些法规，对加大安全管理产生了一定作用。但是，有时在实际操作中，这些法规却变成了审批、办证、收费的理由，部分审批、检验项目还存在着多头管理的问题。
在一些应该监督的环节，由于没有利益可图，因而就没有人(部门)去管。由于企业众多，经营业务五花八门，加上监督人员不足，缺乏专业知识和监察手段，以及没有熟悉诸多业务的经验，所以监督不到位。

内部安全管理

国有大中型企业在安全管理方面总体上是好的，但在其内部安全管理方面还存在如下一些问题。
——管理模式落后
国有大中型企业原隶属于不同的政府部门，政企分开之后，虽然名称变了，但在管理体制上仍有很大的惯性。部分企业在其组织机构、资金使用、管理方式、内部责任划分等方面，依然沿用着计划经济体制下的管理制度和方式。“会议防事故”“文件防事故”“检查防事故”等形式主义仍很盛行，层层衰减的现象仍在作祟，许多人习惯用计划经济体制下的思维和方法进行安全管理，不能适应市场经济的要求。
——安全生产的责任主体空缺
企业的法人治理结构还不完善，国有资产管理机制还没有建立起来，所有权的缺位造成了安全生产责任主体空缺。虽然法律规定生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作负总责，实际上他只是国有资产的临时代言人。企业的安全生产与主要负责人之间的利害关系不够密切，安全管理内在 的动力机制不健全。
国有企业的安全责任制不明确，还人为地造成责任交叉，互相牵制，形成了“国有”人人都有、人人都没有，都负责任、又都不负责的局面。这是安全生产形式主义未能根本杜绝的内在原因。
——安全管理手段较单一
国有大中型企业的产权、人事、工资、奖励、保险等最根本的制度，基本上是由政府制定的，企业受到的制约较多，由于各种原因难以有所突破，这就限制了企业自主安全管理的手段，企业不能依据事件和环境的变化，实时进行安全管理，安全生产的一些规章制度及安全经费往往难以很好地落实。
——安全生产的人力和物力得不到充分的利用和发挥
国有大中型企业受计划经济的影响，企业发展小而全的功能逐步趋于完善，如国有企业在技术监督、技术检测、特种作业人员的培训等方面都建立了较健全的机构，配备了较先进的设备，建设了相当规模的培训基地，完善了各项规章制度，培养了一大批具有现代管理水平的人才，但是，在计划经济向市场经济转轨过渡的较长时期内，由于政府对企业安全管理方面陆续出台了一些法规、政策，中介机构作用日益突出，致使企业已有的人才和机构不能得到充分利用。这既造成了人力与财力的浪费，又出现了同一事物重复检验、检测、培训等现象，造成了企业负担过重，影响了企业的整体效益。
——事故隐患得不到及时整改
国有大中型企业的事故隐患不能及时整改，一些地方和企业公用基础设施严重老化，一时难以全部更新改造。其表现是，一是安全设备、设施老化，历史欠帐较多，投入不足和滞后。据统计，我国20世纪末工矿企业重大事故隐患存在980多项，若进行整改需要资金数百亿。部分军工企业事故风险远远高于一般的企业，由于需要投入较大，资金不足，一直没有得到彻底解决。据国家安全生产监督管理总局2004年测算，国有煤矿的安全投入欠账达505亿元，生产设备超期服役的约占1/3。二是大多数企业资金紧张。三是企业领导人对事故隐患危害性的认识不够深。四是部分事故隐患需要地方政府出面才能解决。

对 策

1.加强自主安全管理，建立自我约束和激励机制
在科技高度发展的时代，企业是一切经济活动的主体，也是安全生产的主体。国有大中型企业应自主进行安全生产决策，对产生的后果负完全责任。
国有大中型企业的主要负责人作为本单位安全生产第一责任人，必须认真履行《安全生产法》中规定的安全生产职责，抓好本企业的安全管理工作。
2.国有大中型企业要不断探索适合企业实际的管理模式，不必拘泥于定式
安全管理模式是指在一定时期内指导企业安全管理工作的目标、原则、方法、措施等综合安全管理体系，它是我国企业安全管理中近年来出现的新事物。自鞍山钢铁公司较早提出了“0123”安全管理模式之后，许多企业学习、推广这种安全管理模式，还有许多企业根据自己企业的特点，提出了自己的安全管理模式。
当前，国有大中型企业的各种安全管理模式中都设置了事故预防的工作目标，实行目标管理，并且遵循全面安全管理的原则，调动方方面面的积极性，突出以人为核心的安全管理，把人的内在潜力发挥出来，实现安全生产。
安全质量标准化工作是国家安全生产监管总局在总结和提升煤矿安全管理经验的基础上提出来的。2004年年初，国务院的《关于加强安全生产工作的决定》明确提出，要在全国工矿、商贸、交通运输、建筑施工等企业普遍开展安全质量标准化活动。这是加强安全生产工作的一项带有基础性、长期性、前瞻性、战略性、根本性的工作。
国有大中型企业采取什么样的管理模式，要结合企业的实际情况，不要因为发生事故而全盘否定，也不要因为平安无事而安于现状。要不断探索适合企业自身特点的安全管理模式，勇于继承计划经济时代适合本企业特点的管理方法，不断吸取国际安全管理的先进经验，积极推行职业安全健康管理体系，尤其是外向型企业，要逐步与国际先进的安全管理模式接轨。
3.坚持“以人为本”，建立企业安全文化
安全文化的出现是人们对安全问题认识的飞跃，它对企业的安全生产工作具有显著的促进作用和深远的意义。
推行现代安全管理就要塑造和建立企业的安全文化，在安全管理上引入全新的管理思想和管理机制，以消除人的不安全行为和物的不安全状态为中心，强调以人为本的安全管理核心，把安全管理的重点放在激励职工的士气和发挥其主观能动作用上来。企业的安全文化建设是一个长期的过程，需要企业领导者有效地推动，需要通过持之以恒的教育，并与推广先进的安全技术、先进的安全管理方法结合起来，最终使之成为企业职工的一种精神理念，一种向往与追求。
4.政府部门完善安全监督机制
市场经济就是法制经济。政府的责任是为企业成长创造一个良好、稳定、可以预期的法治环境，监督企业安全生产，促进安全生产成本公平。
政府应用经济杠杆促进企业搞好安全生产，提高因工伤亡人员的抚恤标准，提高人的生命补偿价值，加大社会保障体系中工伤保险的覆盖范围。
政府应重点做好立法和事故监察工作，完善法律体系，组织事故的调查处理，严惩违犯安全生产法律的人员和单位，促进企业改善作业环境，降低职业危害。
政府安全生产主管部门应定期召集负责范围内的国有大中型企业，通报安全生产和事故情况，介绍安全生产相关政策法律、阶段性安全工作应突出的重点及注意事项等，推动国有大中型企业的安全生产不断迈上新台阶。
政府部门要充分发挥行业管理部门的作用。企业管理部门和中央管理的企业集团对其所属的国有大中型企业的安全生产负有直接监督管理职责，要紧紧依靠行业管理部门和中央管理的企业集团，加强对其管理范围内国有大中型企业安全生产的监督检查和督促指导。
借鉴国际通行的安全生产指标考核体系，建立和完善有中国特色的科学的政绩评价体系。国资委作为国家出资人代表的角色，对企业的经营情况进行监督和考核，要把安全生产情况作为企业负责人经营业绩考核的重要内容。在2004年的考核中，国资委对发生重大以上生产安全事故的2家中央企业根据考核结果分别给予了降级处理。国资委表示，今后要进一步加强这方面的工作。这些措施都是有效的。
5.大力推动技术进步，提高国有大中型企业的安全素质
国家通过健全安全生产法规和技术标准、政策引导、典型示范等措施，鼓励和引导国有大中型企业采用先进的技术装备、管理手段和生产工艺，淘汰严重危胁生产安全的工艺和设备，推动国有大中型企业安全生产技术创新和管理创新，用高新技术和先进技术改造传统产业。有关部门要用好国有企业安全技术改造政策，加大国有大中型企业安全生产技术改造工作的力度。国有大中型企业要发挥基础条件较好、技术力量雄厚的优势，搞好安全生产科学技术的研究和推广应用，积极推广应用自动控制等计算机技术，大力开发企业安全生产管理软件，学习借鉴国外先进经验，推广人机安全工程，提高本质安全。
6.充分发挥大中型企业承担中介技术服务的作用
政府要实事求是地认识国有大中型企业的特点，要区别于小型企业的管理。政府对企业事前、事中的监督，可以委托给大中型企业的安全技术科研、检测检验、培训教育、安全评价、咨询认证等的中介组织，并赋予一定的职能，充分发挥国有大中型企业人才、技术、管理方面的优势，从而节约资源，减少重复性投资，调动企业的积极性，公开、公正、公平地开展安全健康技术服务性活动。
编辑 玫 尧