安全评价操作实务讲座（十）安全评价中引用法律法规的问题

有的安全评价机构和评价人员对引用的法律法规不以为然，并没有认真地学习和研究，这是一个不好的习惯，可能是工程技术人员一直偏重于技术方面的原因。这里，我仅提出几个问题，希望能引起安全评价机构的重视。

一、重大危险源

重大危险源是安全评价中最重要的内容之一。但在安全评价报告中，经常可以看到把危险性较大的场所、锅炉、压力容器等设备都称之为“重大危险源”，还郑重其事地提出对策措施，要求生产经营单位对重大危险源登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，向有关地方人民政府负责安全生产监督管理的部门和有关部门备案等等。
随意地扩大重大危险源的定义和涵盖范围，这是对法律的不尊重。
1993年，国际劳工组织颁布的《预防重大工业事故公约》（第174号公约）指出，“重大危害设置”即“重大危险源”，是指不论长期地或临时地生产、加工、搬运、使用、处理或储存超过临界数量的1种或多种危害物质或物质类别的设置。
我国国家标准GB18218-2000《重大危险源辨识》中指出，重大危险源是指长期地或临时地生产、加工、搬运、使用或贮存危险物质，且危险物质的数量等于或超过临界量的单元，并列出了4类142种危险物质和这些物质的临界量。
我国《安全生产法》进一步作出定义：重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
上述法律和标准术语的表述应当十分清楚，所谓重大危险源应有2个要素：一是规定的危险物品；二是其数量等于或者超过规定的临界量。把危险性较大的场所、锅炉压力容器等列为重大危险源显然是不符合法律的定义范围。
造成对重大危险源人为地扩大范围的原因，一是对《安全生产法》等法律和国家标准不了解或者没有学习理解；二是原国家安全生产监督管理局安监管协调字[2004]56号《关于开展重大危险源监督管理工作的指导意见》，对安全评价人员产生了误导。这一规范性文件对重大危险源的范围分类是不符合国家法律的，因此，安全评价机构不能以这个指导意见作为对重大危险源辨识的法律依据。

二、压力管道

原劳动部劳部发［1996］140号《压力管道安全管理与监察规定》对压力管道的定义是：“在生产、生活中使用的可能引起燃爆或中毒等危险性较大的特种设备。” 本规定适用于具备下列条件之一的管道及其附属设施。
1.输送GB5044《职业性接触毒物危害程度分级》中规定的毒性程度为极度危害介质的管道；
2.输送GB50160《石油化工企业设计防火规范》及GBJ16《建筑设计防火规范》中规定的火灾危险性为甲、乙类介质的管道；
3.最高工作压力大于或等于0.1MPa，输送介质为气体、液化气体的管道；
4.最高工作压力大于或等于0.1MPa，输送介质为可燃、易爆、有毒、有腐蚀性的或最高工作温度高于或等于标准沸点的液体的管道；
5.前4项规定的管道附属设施及安全保护装置等。
国务院第373号令《特种设备安全监察条例》对压力管道的定义是指，利用一定的压力，用于输送气体或者液体的管状设备，其范围规定为最高工作压力大于或者等于0.1MPa（表压）的气体、液化气体、蒸气介质或者可燃、易爆、有毒、有腐蚀性、最高工作温度高于或者等于标准沸点的液体介质，且公称直径大于25mm的管道。
《特种设备安全监察条例》对压力管道的定义含有4个要素：一是有一定的压力；二是介质；三是管径。3个要素要同时满足条件，才称之为压力容器。
原劳动部《压力管道安全管理与监察规定》对压力管道的定义和适用范围不符合国务院的规定，扩大了法定的压力管道的定义和适用范围。在安全评价时，就不应当作为引用的法规依据，只能而且必须按国务院《特种设备安全监察条例》作为惟一对压力管道的法律依据。
同时，原劳动部《压力管道安全管理与监察规定》的执法主体已经随着政府行政机构变革，失去了对该规范性文件执法的法律效力，所以，该规定应当停止执行和使用。
究其原因，一是安全评价机构不熟悉国务院《特种设备安全监察条例》的规定，一些评价人员认为对生产经营单位“从严要求”总是对安全生产有好处的。殊不知这种心态恰恰违反了安全评价的目的是为生产经营单位提供合理的、有效的安全投入效益；二是一些设计机构还继续沿用原劳动部《压力管道安全管理与监察规定》，把不应列为压力管道的作为压力管道处理，提高企业的运行和管理成本，这也是对生产经营单位不负责任的态度。

三、预评价的有关文件

原国家安全生产监督管理局《安全预评价导则》中对安全预评价的定义是指，根据建设项目可行性研究报告内容，分析和预测该建设项目可能存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全对策措施及建议。在安全预评价中，生产经营单位应提供建设项目立项批准文件、建设项目设计依据的地质、水文资料以及建设项目设计文件、建设项目可行性研究报告等资料。
随着我国市场经济的发展和改革开放的需要，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（以下简称《决定》），以确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益。该《决定》规定，改革项目审批制度，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
因此，在建设项目安全预评价中，由于生产经营单位不再取得建设项目立项批准文件、可行性研究报告等文件。有的评价机构仍要求生产经营单位提供上述资料，否则作为重大的原则问题不予预评价或要求其补齐资料，显然是不符合国务院的规定。究其原因，是安全评价机构对国家最新的法律法规未能及时了解。
应当注意的是，安全评价机构在没有建设项目可行性报告的情况下，会给评价工作带来一定的困难。因此，对建设项目的基本情况需要更加充分的认识，尽可能地收集建设项目的基本概况，包括主要设备、物料、工艺以及安全监控系统的选择等，并核实其真实性和数据的可靠性。

四、首要的评价内容

在《安全评价通则》中，虽然没有直接提出安全评价要对法律法规条文的符合性评价，但是我们不妨从安全评价的定义着手：“安全评价是以实现工程、系统安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，对工程、系统中存在的危险、有害因素进行辨识与分析，判断工程、系统发生事故和职业危害的可能性及其严重程度，从而为制定防范措施和管理决策提供科学依据。”此定义清楚地告诉我们，安全评价是以应用安全系统工程原理和方法，对工程、系统做危险、有害因素辨识与分析。所谓系统工程，即人、机、材料、环境、法律组成一个系统，当然包括对法律法规的执行情况是否违法作出判断，比如,根据《安全生产法》第三十七条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”但是，相当多的企业并没有认真执行，大致有4种情况：一是没有为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；二是生产经营单位失职，从业人员没有按照使用规则佩戴、使用；三是没有执行GB11651-1989《劳动防护用品选用规则》，按接触的能量（物质）的主要危险特性或特殊的工作条件选用相应的防护用品；四是没有按照规定报废，及时更换，一些企业不愿意为从业人员提供最低防护，何谈安全生产？
所以说，安全评价必须首先要对生产经营单位对法律法规的执行情况进行符合性评价，这是最基本、最重要的内容。最近国家安全生产监督管理总局对安全评价员的培训教材（第3版）大幅度地增加了法律法规的篇章，于2005年10月份举行的安全评价人员资格考试对法律法规的内容也作了较多的要求，这是十分正确的。
引用法律法规是安全评价的一个十分严肃的问题，对法律法规的尊重是安全评价机构的立身之本。对物料、工艺和设备的安全评价是重要的，但千万不可忽视最重要的评价内容。