劳防用品使用企业监管亟待到位

2007年4月，一起劣质安全帽引发的事件被炒得沸沸扬扬。浙江一个建筑工地的工人，被吊装过程中不慎落下的钢筋击中，安全帽被砸穿，钢筋穿过脑部，救治无效后死亡。本应是生命最后一道防线的安全帽，缘何如此不堪一击？企业购买劣质安全帽，是产品制假技术高超造成真假难辨，还是漠视生命明知故犯？劳动防护用品使用的监管为何出现漏洞？
国家质检总局曾在2003年，对安全帽质量状况进行抽查，结果是合格率不到80%。以我国每年约5000万只的安全帽消耗量来计算，会有近1000万顶不合格的安全帽，以庇佑生命为名戴在工人头上。在危险降临时，无法起到最后一道防线的作用，可以说，这是一个潜藏的巨大安全隐患。在市场经济下，终端消费决定生产制造，企业对低价格的盲目需求，促进了劣质产品的泛滥。只有抓住对终端消费的监管，才能从根本上杜绝假冒伪劣产品的生产。
某市对47家厂矿个体防护用品的配备和使用情况进行了调查，结果显示：个体防护用品配备率为54.5%，已发放的使用率仅为38.7%。这两个数字可以反映出，劳动防护用品使用情况不容乐观。除了浙江“安全帽”事件反映的企业不舍得投入，不按规定采购劳动防护用品外，劳动者自身防护意识淡薄，“领而不用”现象，以及劳动防护用品使用不当等问题也相当普遍。使用企业的这些问题，除了自身不重视对劳动防护用品的管理外，也反映出监管部门对企业劳动防护用品使用情况监管不到位。

体制沿革
发现问题，需要追溯历史。我国对劳动防护用品的监管，历经了多次变革。上世纪50年代，国务院通过的《工厂安全卫生规程》《建筑安全工程安全技术规程》中，对劳动防护用品的配备和使用做出了非常具体的规定，要求用人单位在供给职工适用有效的防护用品时，明确规定发放、保管、检查和使用的办法。60年代，原劳动部颁发《国营企业职工个人防护用品发放标准》。80年代，原劳动人事部、国家经委、商业部、全国总工会联合颁发《关于改革职工个人劳动防护用品发放标准和管理制度的通知》及一系列规定办法。其中明确了一个概念，劳动防护用品不是可有可无的职工福利，而是与职工安全和健康息息相关的不可缺少的必备装备。此后，原劳动人事部、商业部、标准总局联合颁布《劳动防护用品产品质量监督检验暂行管理办法》，将劳动防护用品管理工作，上升到标准化管理的高度。80年代末期，国务院颁布《工业产品许可证试行条例》，对劳动防护用品实行安全生产许可制度，为劳动防护用品的质量管理奠定了坚实的基础。此后，由于国务院机构改革，对劳动防护用品的监管工作，在1999年转移到国家经贸委，2001年又划转到新成立的国家安全生产监管局。2002年，《安全生产法》颁布，其中明确规定安全生产监督管理部门，有职责监督企业的劳动防护用品使用情况。2003年，国家取消了对劳动防护用品生产和销售企业的行政许可制度。2005年，国家安全监管总局颁布1号令《劳动防护用品监督管理规定》，对特种劳动防护用品生产企业实行安全标志管理。
历经国务院体制的多次变革，特别是劳动防护用品生产企业的行政许可制度取消后，一些人认为失去了源头监管的有力手段，监管总体弱化。大部分省份的安全监管部门，在总局1号令出台前，没有采取什么动作，好的可能在日常监管中加入一条对劳动防护用品的监督检查。从监管力量上讲，无论是国家安全监管总局还是各地安全监管局，负责劳动防护用品监管的力量较薄弱，人员往往身兼数职。
另一方面，由于国家安全监管总局是一个新成立不久的部门，新人很多，缺乏专业技术知识和现场经验，到企业检查时往往走过场，不了解企业的职业危害有哪些，是否应采取防护措施，以及应采取哪些防护措施，由此造成假冒伪劣劳动防护用品质量在使用终端难以被发现。很多安全监管人员还存在执法不规范的问题。有的安监执法人员到建筑工地监督检查，发现工人戴的安全帽不合格，是“三无”产品，就会直接把工人的帽子摘掉拿走，这就是不规范的执法行为。无论是政府监管人员还是企业内部的安全管理人员，在现场摘掉工人的安全帽，应该有一顶合格的安全帽给工人戴上，或者把工人叫离现场，另配一顶安全帽。
矛盾还存在于监管职能划转初期，各种政策出现真空，这时各省探索了自己的解决办法，却在国家安全监管总局1号令出台后面临衔接问题。例如河南省在国家安全监管总局1号令出台前，颁布了《河南省劳动防护用品监督管理规定》，许多生产企业申请到了河南省的安全标志。1号令出台后，《河南省劳动防护用品监督管理规定》停止执行，但对企业来说，申请国家的安标，有很多重复工作和重复费用。2004年河南省还下发了《河南省劳动防护用品监督员管理办法》(试行)，为企业培训了一批专(兼)职劳动防护用品监督员，这个很好的做法，最终却未能实施下去。

弱化与强化
监管弱化在哪些方面？国家安全监管部门如何解决？针对以上问题，记者走访了国家安全监管总局规划科技司的郑卉处长和特种劳动防护用品安全标志管理中心刘旭荣主任。
刘旭荣主任认为，目前我国对劳动防护用品的监管主体已经发生了改变，以前是针对生产企业，而现在是针对使用企业。因此，对市场可以自行调节的，逐渐弱化监管，比如对生产企业不再实施强制的行政许可，不是国家放弃了对劳动防护用品的监管。国家取消行政许可，是为了适应市场经济的要求。在市场经济条件下，劳动防护用品生产企业生产什么产品，生产多少，应该由市场来决定。取消行政许可后，短时期内，市场上的假冒伪劣劳动防护用品增加，主要是由于许多小规模的私营企业为了降低成本，置国家法律、法规、标准于不顾，随着使用企业守法意识的提高，以及国家强化对使用企业的监管，不法生产企业及其产品将逐渐失去客户，被市场淘汰。
可见，按照“依法行政”的要求，政府监管部门无权再干涉劳动防护用品生产企业的生产行为，而是要对使用劳动防护用品的企业实施监管。那么这种新的监管体制是否更加符合现状？
刘旭荣主任介绍说，原来的行政许可制度，生产企业生产产品的品种和数量，都是由政府来决定的，经营也有许可，企业要到定点门市采购。但是，在这种监管体制下，政府对产品流向，以及企业使用的产品是否合格，没有实施监督管理，无法保证企业使用的劳动防护用品达到标准要求的防护性能。但在当时的计划经济体制下，这种方式的弊端并未显现。当时的劳动防护用品，更多的是作为生活资料不足的一种补充，但随着科技的进步，人们生活条件的改善，劳动防护用品的涵义已经发生了改变，它特指用于防止员工在劳动过程中遭受事故伤害及职业危害的个人防护装备。因此，《安全生产法》明确将对使用企业的监督作为安全生产监督管理部门的一项职责，就是为了抓住最重要的“使用”环节。而对生产环节的监管，采用了申请安全标志的形式。

郑卉处长从事了多年的劳动防护用品安全生产监管工作。他坦承，尽管国家对劳动防护用品始终重视，但由于政府机构多次调整，劳动防护用品的监督管理工作不免受到一些不利影响。在监管人员配备、监管人员执法能力方面尚待提高。但从现行法律法规角度看，安全监管部门对劳动防护用品的监管应该是在逐渐加强。安全监管部门现在是“两头抓”：一头抓出厂，生产企业生产的劳动防护用品在出厂之前，必须符合标准，获得安全标志，目前大部分使用企业在招标和采购过程中，都要求产品有安全标志；一头抓使用，为杜绝一些生产企业在申请安全标志的时候，产品合格，安全标志申请下来，产品质量不一定能保持的现象，安全监管部门要对使用企业进行抽查。对于实际中存在的监管专业知识不足等问题，郑卉处长表示国家安全监管总局将尽快出台相关办法，规范安全监管工作人员的执法。同时，将继续加大对总局1号令的宣贯力度，逐步提升企业的自律意识。

监管手段逐渐完善
在对使用企业的劳动防护用品监管方面，各地积极探索，摸索出一些有效的作法。
重庆市制定了两个规范性备案登记文件，对经营劳动防护用品和生产一般用品的企业进行备案登记，使低水平竞争、假冒伪劣泛滥的状况得到一定的遏制。2006年7月，成立了重庆市劳动防护用品技术协会，协助政府对生产、经营、使用单位的监督管理。为规范市场，按照“政府部门引导，市场规则运作；大型企业牵头，产销单位参与；保证产品质量，打击假冒伪劣；提供优质服务，集中监督管理；维护行业利益，促进健康发展”的思路，成立了重庆市劳动防护用品专业市场。
甘肃省开展了对劳动防护用品生产、经营及使用企业的摸底调查，实行“一户一表”备案，并对历年因劳动防护用品引发的伤亡事故进行了统计，将近3年因护品导致事故的生产经营单位名单，事故原因及教训全部登载于甘肃省安全生产监督管理局网站专栏，便于监督。
天津2007年初下发《关于加强劳动防护用品安全质量标准化工作的通知》，推动开展劳动防护用品安全质量标准化工作，由天津市劳动防护用品及安全装备协会组织考核，对劳动防护用品生产、经营、使用单位按照全市统一的达标考核标准进行考核，共考核了达标单位103家，由此促进企业规范地使用劳动防护用品。
安徽省合肥市充分发挥基层力量，抓好自查和检查。高新技术、经济技术、新站3大开发区组织建设、质监、工会、经贸、劳动等部门联合检查，各县区、街道(乡镇)积极采取行动，有重点地对辖区企业进行检查。在开展全面普查的同时，合肥市安全监管局发动各工业园区和城市商贸集中区的安全监管部门，对生产和经营劳动防护用品的企业进行监督检查，从源头上控制不合格产品流入企业。结合事故调查处理，对发现的劳动防护的漏洞，及时纠正堵塞。7月份，合肥市新站区发生一起空调安装高处坠落事故。原因是安装工在安装收尾时解除安全带，不慎从高处坠落死亡。为防止同类事故再次发生，合肥市安全监管局向29家空调销售企业发出通知，要求他们培训安装工正确使用劳动防护用品，同时，积极筹备调研制发相关规定，以填补监管空白。

编辑 王 璇