2015年1月2日，大批上海民众自发到外滩陈毅广场献花祭奠，哀悼跨年夜踩踏事件中的死者。 (南方周末记者 王轶庶/图)

　　2014年元旦外滩跨年前，黄浦警方提前数月制定外滩人流疏导预案，上海市公安局局长要到外滩指导工作，但2015年元旦之前这些通通没有发生。

　　外滩改造之后争议很大，很多人认为登上观景台的楼梯狭窄，只要游客数量一多，在折角处出现拥堵是必然的。“大家都觉得迟早会出事，希望能有整改，但最后不了了之。”一位官员说。

　　2015年1月7日，上海召开全市加强安全工作会议，通报外滩拥挤踩踏事件善后处置工作进展，进一步部署全市安全工作。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说，外滩发生拥挤踩踏事件，造成重大伤亡，教训十分惨痛，我们深感痛心、深感内疚，痛定思痛，要深刻吸取教训，尽心尽力做好善后各方面工作。

　　1月6日夜，小寒，雨。外滩游客寥寥，陈毅广场前，遍地是一行行冰凉滴水的冷色围栏，警察五步一岗，人们被隔得远远的。

　　但是2014年12月31日这天晚上，这样的围栏保障并没有出现，36位游客(他们中的多数为学生)随着汹涌的人流挤过了马路，挤进了陈毅广场，在距离观看灯光秀的最佳位置——观景平台——还有几步路的楼梯上，他们被挤压，推搡，跌倒，踩踏，最后停止了呼吸。

　　上海的“心脏”

　　李航(化名)是陈毅广场踩踏事件现场的游客之一。那天晚上，他本来和朋友去徐家汇跨年，但去了之后发现人不多，后来搜了下微信，发现不少人说外滩有灯光秀，又赶到了外滩。

　　自2012年元旦跨年启动以来，外滩灯光秀已经成为上海跨年的一个招牌。当地媒体报道说，甫一推出，政府就立志将其打造成一个跟纽约时报广场苹果倒计时和埃菲尔铁塔灯光秀相媲美的全球倒计时品牌。

　　外滩跨年的火爆是从2007年改造之后开始的。2010年元旦，还在改造中的外滩首度举办跨年倒计时晚会。据《新闻晨报》报道，在陈毅广场，这场主题跟世博会相关的晚会吸引了4500名观众。原先倒计时活动在南京路世纪广场举办多年，这次是首度移师外滩。

　　移师外滩的目的不言而喻：为升级的外滩和即将到来的世博会造势。公开资料显示，为了即将召开的上海世博会，上海市从2007年起对外滩进行了历时三年的大规模封闭改造，原先地面的11车道被缩为4车道，新建地下车道，腾出来的地面空间用于兴建观景平台和巨型广场。

　　占地5000平方米的陈毅广场，位于南京东路外滩，是外滩最为核心的地带之一。外滩跨年倒计时加入灯光秀的元素是在2012年元旦跨年，投影屏幕是陈毅广场斜对面的两栋大楼：浦发大楼和海关大楼。报道称，那年倒计时吸引了十多万人。

　　李航赶到外滩的时候已近晚上10点，陈毅广场“人贴人”，他和朋友挤了1个多小时都没能挤上更高的观景平台，那里是既往经验中观赏灯光秀的最佳地点。即便挤得不能动弹，他也没有要撤的打算。

　　每年跨年、国庆的时候，外滩虽然人山人海但均安然无恙，这些都增强了李航对上海政府处置大型公共活动的信心。

　　作为上海的“名片”、“窗口”和“心脏”，黄浦区囊括了外滩、南京路、新天地等上海观光最核心的几大景点，每年诸如国际马拉松、新年倒计时、豫园元宵灯会这样的大型活动更是难以计数。黄浦区副区长、上海公安局黄浦分局局长周正曾撰文称，2012年黄浦举办了35场大型活动。其中，许多都是人数以十万计。以2013年国庆为例，7天，外滩880万人次。

　　黄浦区政府官网显示，在7个副区长中，周正排名第三，负责重大活动综合协调指挥，协管社会稳定。

　　对于黄浦警方而言，他们心头的那根弦从未有过放松的时刻。据新华社2013年报道，为了更好地应战，近3年，黄浦警方编写了89本实战教材和8张教学光盘，供民警学习。

　　公开报道称，此前一年的2014年元旦跨年夜，到外滩跨年的人流一度到了峰值30万，但最终在上海警方的努力下有惊无险。

　　安保之累

　　晚上11点多，李航终于接近通往观景平台的楼梯口了，他并不知道一会之后，外滩其实没有灯光秀，灯光秀换到了一个叫“外滩源”的地方。

　　据财新网报道，早在2014年11月初，上海公安部门考虑到安保压力太大，撤回外滩新年倒计时活动的申报。南方周末记者获得的消息是，往年一直代表市政府作为第一主办方的上海旅游局随后也退出了主办。

　　在知情人士看来，安保压力太大主要源自2014年元旦跨年外滩三十多万的人流。这已经是外滩可以容纳的最高峰值。接近上海警方的人士称，2015年元旦跨年预计超过这一峰值，如果继续举办，担心发生意外。

　　公开资料显示，外滩可供观望的滨水区有15公顷(15万平米)，即便所有的绿化带和走廊走道都可以站人，若按30万人计，每个人可占的面积也只有0.5平米。这已经到了安全的极限。来自公共安全业界的一个权威说法是，低于0.75平米时，就必须启动应急预案。当人均室外空间达到0.47平米时，人群就会变得拥挤，接近堵塞，必须管控。

　　在撤回外滩倒计时的活动申报问题上，究竟是哪个领导拍板的，外界不得而知。截至发稿时，南方周末记者无法联络到上海公安局对此置评。1月6日，在说完“我们不接受电话采访”后，上海公安局宣传处负责人当即挂断了南方周末记者的电话。

　　跟上海警方一样，身处外滩安保最前线的黄浦警方早就体会到了大型活动安保之累。黄浦区的大型活动在最近几年日益频繁。根据周正2014年5月在《公安研究》发表的一篇安保论文，2009年，在黄浦区共举办各类大型活动27场;而2012年则达到了35场，比2009年增长约30%。

　　这意味着警方需要超负荷的工作才能确保不出纰漏。据新华社报道，2013年从9月中旬的上海旅游节到国庆长假结束，黄浦公安分局三千余名民警累计加班超过10万小时。据《解放日报》报道，2014年亚信峰会期间，有一天为了确保各国使团去上海大剧院看演出，黄浦警方出动3700多名安保人员，安保从下午5点到晚上9点，饭都没空吃。

　　“大型活动一般处于开放性状态，人、地、事、物等要素具有高度的不确定性，公安机关较难实现警力的精确部署和有关方案的精准执行。特别是在遇到大人流涌入时，由于人流的组织性差，其从众心理一旦转化为恐慌心理后，就极易形成人流大量聚集和现场失控现象，进而引发拥挤、踩踏等恶性事故。”周正在上述论文中这样写道。

　　这不是外滩第一次因为安全原因停办跨年活动。2011年元旦跨年就曾取消过，据《东方早报》报道，出于安全考虑，徐家汇、陆家嘴和外滩三处倒计时活动相继宣布取消。

　　在论文中，周正曾以2004年密云踩踏事故为例提出警告，当责任单位对安保的风险评估不足和防范措施不周密的时候，风险概率就会增加。如果再不果断采取应急措施或反应迟钝、处置不力，后果可能相当严重。密云踩踏事故共造成37人死亡、37人受伤，被定性为“特大伤亡事故”。

　　低调的灯光秀“易址”

　　在现场负责指挥交通的黄浦交警支队十中队指导员王强告诉那些问询的游客，灯光秀其实在一个名叫外滩源的地方举办，但是即便许多土生土长的上海人，也分不清外滩源和外滩有何区别，更何况是像李航这样的外地游客。就算有的人临时听说了，想撤也很难了，因为整个外滩都挤得寸步难行。

　　外滩源离外滩仅500米，但它位于万国建筑博览群的里头，属于一个相对封闭的空间，是一个由15幢历史建筑组成的社区。据事后媒体报道，当晚有两千多名观众观看了演出。

　　结合之前媒体的报道，多方信息显示，实际上在2014年11月上海公安决定撤回外滩倒计时活动申报之前，黄浦区已经提前准备了关于外滩源灯光秀的预案。

　　一位黄浦区政协的知情人士对南方周末记者透露，外滩是黄浦区旅游的龙头，如果去外滩的人少了，去南京路、人民广场的人气也会下降，旅游收入也会受到重创。于是，区政府的观点就是顺其自然，不鼓励去外滩。

　　不鼓励的原因不言自明。这位政协人士说，因为市里已经要求停办，区里不敢逆潮流而动，这涉及安保责任。黄浦区没有第一时间对外透露过停办或转移地点的消息，也从未提醒公众应该去哪里购票。

　　多个消息源称，门票其实并不对外发售。外滩源灯光秀导演组的王斌(化名)说，基本上被政府和赞助商内部消化了。

　　南方周末记者获得的多个消息源称，改在外滩源，一方面减少了安保的压力——2000人的场地跟30万人的场地不可同日而语，一方面也有炒作外滩源人气的考量。这座由黄浦区国资委下属企业——上海新黄浦(集团)有限责任公司投资的“商业地标”，一直人气不佳。

　　在外滩源重启灯光秀的同时，外滩的安保级别并没有引起黄浦区的重视。“往年有灯光秀，上海市从全局来看外滩安保，但是市里停办，黄浦区觉得没活动了，只会从局部看。”上述政协知情人士说，市里否决了外滩倒计时活动，也就不可能调配警力。往年跨年，外滩安保在黄浦自己的警力之外，市局都会抽调警力和武警驰援，但是今年完全是黄浦自己的警力。

　　此前媒体对灯光秀地点改变之后的消息发布多有批评。但是在很多上海人看来，即使人们知道灯光秀改变了地点乃至取消了，仍然会有大量的人流涌往外滩。一位上海本地的媒体人说：“就像国庆节会去天安门，元宵节要去夫子庙，跨年，就想去外滩，这已经成了传统和习惯。”

　　但令人遗憾的是，这种传统和习惯因为看起来“易址”的灯光秀而被忽略了。

　　不增反降的安保

　　2014年12月31日晚上7点左右，黄浦交警支队十中队的指导员王强已经到达自己位于中山东一路、南京路的岗位着手疏导交通和人流。“昨天晚上外滩没有安排任何活动，交通没有进行管制。”他在1月1日黄浦公安分局的新闻发布会上称。

　　黄浦公安分局指挥处指挥中心副指挥长蔡立新说，按照相关法规，除非发生突发应急事件，否则像外滩这样的开放式公共区域要进行管制，必须事先向社会发布通告。

　　以2014年元旦跨年灯光秀为例。公开资料显示，上海公安局根据道路交通安全法在2013年12月23日发布了跨年的交通管制公告，措施包括中山东一路等外滩范围禁止一切车辆，2号线、10号线南京东路站关闭。公告还称，公安交通管理部门将根据现场活动情况提前或推迟交通管制时间。

　　但是另一方面，仅仅靠限行来管制人流，也不符合黄浦区推行的管控原则。据新华社2013年报道，近年来，黄浦公安在兼顾大型活动安全和精彩的前提下，尝试采取少封路甚至不封路等措施。

　　“保障客流安全最简单的方法就是限制客流。但这么一来，游客会败兴而归，中心城区交通也会大受影响。”周正在接受新华社采访时说。如何化解这个矛盾?黄浦警方选择把困难留给自己，改“限”为“控”，自我加压，通过增加人手，用更精细化的措施给游客安全。

　　2014年12月31日，车辆没有限行，南京东路的地铁照开，不知道灯光秀停办了的游客源源不断地涌入外滩。新华社报道称，截止到20点30分，外滩的人流量已接近2014跨年灯光秀的规模，远远超出预期。根据蔡立新的说法，甚至超过国庆65周年的规模，但警力却不增反降。

　　据新华社报道，黄浦警方事后承认警方对外滩人流量预估不足，最先只安排了七百多名警力。但是南方周末根据公开资料搜索发现，一年前的2014跨年的警力有六千多名，这还不包括许多学警。

　　国庆65周年没有具体针对外滩的警力数据，但是有一个笼统的数据可以证明警力之多。当时媒体报道称：9月30日到10月3日，黄浦公安每天投入外滩、南京路、豫园三个地方的警力有四千多人。

　　700警力的安排不知道是不是来自2012年元旦第一次外滩灯光秀的安保经验。周正在2013年接受新华社采访时称，2012年元旦外滩倒计时活动，五百余名黄浦警力成功应对了十余万超大客流。

　　周正曾在2013年接受新华社采访时说，每次大型活动前，黄浦公安都要详细考虑可能发生的情况，严格做到“一事一方案”，确保“不出事”。同时会针对最棘手的突发性事件准备多套方案，确保一旦“出情况”，能迅速反应。

　　在预案执行环节，黄浦公安还会将活动区域“分段切块包干”——除设立现场指挥部外，还要设置多个责任区，从现场踏勘、方案细化，到最后总结评估，全部责任到人。

　　比起国庆，灯光秀的安保难度或许更大。以2013年12月31日为例，一些国庆节没有用上的疏导方法，在这次灯光秀现场出现。据媒体报道，这些方法包括：在管制时间开始之前，在某些区域设置人流导入区，先让人流堆积，管制开始后，再逐批放入。

　　不光警力投入为历史之最，上海公安局领导还会亲自督阵。据《人民公安报》报道，2013年12月31日夜，上海市副市长、市公安局局长就前往外滩现场指导安保工作，针对现场人员密度过高的情况，要求进一步严控核心区域观众人数、合理疏导外围人流车流。

　　但是上述情况在2014年12月31日晚上通通没有发生。种种迹象显示，黄浦区针对2015年元旦外滩并没有按照大型公共活动来设置安保方案。

　　最后一根稻草

　　一位接近上海公安的人士透露，当时否决外滩倒计时方案的时候，有领导认为，要相信游客自我调节的能力，游客能进去就能出去。

　　该人士说，这或许是基于既往经验作出的判断。按照往年外滩大型活动的惯例，人流往往主要经过五条马路从西往东进入外滩，分别是南京东路、九江路、汉口路、福州路、广东路。最后再从南向北流动，从外白渡桥和北京东路等方向出去。

　　“如果从空中鸟瞰，人流就像希腊海神波塞冬的三叉戟一样汇集然后再从那个柄流出去。”上述人士说，但是2015元旦跨年夜当晚，人流却没有形成有关领导希望看到的自然进出顺序。

　　国庆、“五一”没有倒计时和灯光秀，不需要登上观景平台也能看到黄浦江两岸美景。但是跨年夜不同，人流需要涌向临近黄浦江的观景平台，那里才是观看灯光秀和倒计时活动的最佳地点。此时第一个隐患已经埋下。

　　黄浦分局在1月1日上海踩踏事件新闻发布会上的说法也证明了这一点。黄浦公安分局指挥中心副指挥长蔡立新称，人流聚集方式有区别，国庆基本在流动状况，而昨天由于倒计时影响，在23时30分时外滩出现了人流滞留的情况。

　　观景台位于外滩最顶端一个封闭的空间，登上观景台必须经过两道楼梯。第一个要先登上楼梯到广场上，再穿过广场经过一个直角转弯的楼梯登上观景台。跟第一道与马路直接连接的开放式楼梯相比，这个连接广场和观景台的楼梯非常逼仄，而且数量不多。

　　南方周末记者根据谷歌地图搜索发现，核心的观景区有800多米长，但是只有8个上下台阶，平均100米一个，同一个楼梯可上也可下。抛去两个年轻人很少光顾的无障碍步道，真正可以登上观景台的楼梯口只有六个。三个4米宽，两个6米宽，还有一个20米宽。

　　“人流跟水流一样，橡皮管突然到这就变窄了，相当于掐住了咽喉。”上述接近上海公安的人士说。

　　这是2007年外滩为了迎接世博会大规模改造的结果。在许多上海人的记忆中，2007年之前的外滩并没有所谓的观景台。在此之前，沿着万国建筑群对面的中山东一路东侧，是很长的与大路平行的缓坡式阶梯，游人几乎是随处都可沿着这些阶梯登上外滩眺望浦东。外滩改建之后，筑起了很高的观景台，同时却只设置了数目有限还带直角转弯的上下阶梯。

　　复旦大学城市公共安全研究中心主任腾五晓在接受南方周末记者采访时说，陈毅广场式的台阶在每个地方都是存在的，“这里并不是要求每个地方都是平的，要说台阶本身有太多的问题，那不正确。在平常的时候，这样的台阶是极好的景观，但是当人员太多的时候，那么台阶就是个问题，是个安全隐患。如果我们在做预案的时候考虑到台阶的存在，比如说我们可以把台阶地区隔离起来，或者通过保安来隔离人流。”

　　多位熟悉内情的上海官员对南方周末记者回忆，外滩改造之后争议很大，很多人认为登上观景台的楼梯狭窄，只要游客数量一多，在折角处出现拥堵是必然的。“大家都觉得迟早会出事，希望能有整改，但最后不了了之。”一位官员说。

　　新华社当时的报道称，所有开挖工程一次性完成，外滩工程竣工后规划50年不变。

　　扩大公共空间，提高观赏人流，曾是这次改造的核心。用当时设计者的话来说，目的就是“为了把公共空间还给市民，让外滩变成上海人的公共客厅”。资料显示，改造后的外滩比原先拓展了40%的公共空间。

　　有网友质疑，外滩封闭施工改造方案的设计决策，是否充分地把客流的安全疏导纳入了视线?南方周末记者查阅到的公开报道显示，方案设计时的确考虑过这一因素。

　　时任上海市规划局景观处副处长王林曾对媒体回忆，当时设计最大的问题是人流量，国外设计机构无论如何也难以想象，外滩人流量多到什么地步。“与现在的外滩管理部门浦江办讨论后更让我们体会到，安全是第一位的。”

　　这位官员举例说，“有方案提出：滨水区是历史建筑的配角，以由西向东缓缓上升至防汛墙的大台阶为特色，非常简洁大气，我们也非常喜欢。但问题是，延伸至水面的大台阶，这么多人上来，一不小心就会翻下去的……所以后来我们就转了90度，改成南北向的缓坡，坡的斜度只有3%，人在上面行走感觉不到的。”

　　从陈毅广场到观景平台的楼梯是8个楼梯中最窄的一个：4米宽。台阶分两层，第一层8级，第二层9级，两层之间有一个大约一米半宽的过渡平台。只要走完这17级台阶，就能抵达比广场高约三四米的观景台。

　　2014年12月31日这天跟平时不太一样，这天上海发出寒潮警报，上海气象台的预报显示，晚上9点，气温已降至3-4摄氏度，子夜时分逼近0度，而江边的温度像刀一样。一位游客回忆，他在观景台10分钟就顶不住了，想下来，下边不知道的还想往上涌。

　　接近警方的人士说，往年观景平台都会拉起由武警和警察组成的人墙，不让游客自由穿插，但是2015年跨年时这个人墙突然消失了，群众可以在狭窄的通道自由穿梭。

　　因为没有上下的区隔栏，密集的人流在一个只有4米宽、17个台阶的楼梯，混杂着上上下下。这成为压垮36名游客的最后一根稻草。

　　反思和问责

　　1月2日早上8点，拥有6200名粉丝的上海公安局黄浦分局民警“曹伟110”发了一条这样的微博：看到这条微博，我很难过，如果，如果信任我的发布，也许悲剧就不会上演……

　　他看到的“这条微博”指的是他在2014年12月23日早上10点发的那条：【华仔提示】就快迎新年了，我刚得到消息，连续三年在外滩浦发银行和海关大楼这里举办的4D灯光秀今年停办了，乡亲们啊，今年就不要来外滩轧闹猛(上海话凑热闹的意思)啦，啥玩儿也看不到了。

　　但是也许因为粉丝太少，这条微博仅获得了93个转发。

　　踩踏事件第二天，参与救援的黄浦民警来不及休息又上岗了。“外滩现在人还多么?”1月1日晚上8点，有别的区的民警问“曹华110”。

　　他说：“没昨晚多了，但是我们伤不起了!不怕一万，就怕万一”。

　　据媒体报道，黄浦公安分局被要求全员上岗，加强人流密集区域秩序维护。

　　1月2日晚上，南方周末记者在现场看到，游客并不多，但是外滩主干道边警车密布，由武警人墙组成的“开关式过马路”再次被启用。

　　事发之后，整个黄浦区都被调动了起来，一些元旦前没采取的措施开始出现。南京东路地铁元旦临时封站，黄浦区在陈毅广场调运800片“铁马”，官方称“这是为了引导市民有序献花”。针对外滩景区出现的卖花点等流动摊贩，黄浦区市政管理委员会对外说将进一步加强宣传教育。

　　对于善后，上海也在倾全市之力。由市长杨雄牵头的善后工作组在事发当夜成立，市政府、黄浦区各部门参加。工作组下设四个小组：医疗小组、联合调查组、善后工作组、舆情工作组。1月4日，上海市委书记韩正、市长杨雄等分别前往轨交、燃气、大型商业中心、疾控中心和部分高校，检查城市运行安全和生产安全情况。

　　接近联合调查组的人士对南方周末记者说，调查组由上海市政府牵头，公安等部门参加，这两天忙得连接电话的时间都没有。这位人士说，在究竟是“踩踏事故”还是“踩踏事件”这一定性问题上，内部曾有过争议。但最后就像公众在上海本地媒体上看到的一样，表述一律为“外滩踩踏事件”。

　　但是无论如何，一场追责风暴将不可避免地席卷上海滩。据人民网报道，1月6日下午，国务院副总理马凯在全国安全生产电视电话会议上指出，外滩聚集踩踏事件，社会影响极其恶劣。

　　前一天，国家旅游局副局长杜一力在《中国旅游报》撰文《外滩踩踏事件告诉我们什么》批评政府不作为。这位排名第一的副局长认为，因为没有组织活动，所在地政府和上级政府责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。

　　她引用的论据是《中华人民共和国突发事件应对法》第七条：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。“外滩事件告诉我们的是，守夜人的责任就是这样。”她说。

　　1月2日，国家通讯社新华社三问“上海外滩踩踏事件”：风险预防策略是否充分?安全管理手段是否到位?应急控制措施是否及时?

　　据人民网报道，上述全国安全生产会议在上海的分会场会议要求，要在上海市委市政府的坚强领导下，坚决杜绝发生重大生产安全事故和造成严重社会影响的事件，为春节和“两会”召开创造良好的安全生产氛围。

　　(南方周末记者陈中小路对此文有贡献)