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加强和改革职业卫生工作 逐步实现职业安全卫生监管一体化

  摘要:职业安全卫生是工业化带来的社会经济问题,贯穿于经济活动的全过程。做好职业卫生工作,有利于减少职业危害,保护劳动者的生命安全,是科学发展观的重要内涵之一,也是构建和谐社会的重要组成部分和有效保障。基于对当前我国职业卫生工作存在问题和一般工业化国家职业安全卫生一体化演变历史的分析,作者提出了我国加强职业卫生工作的基本对策。

  关键词:职业卫生 加强监管 一体化 对策

  一、我国职业卫生工作存在的问题

  (一)概念不清。就工业化国家一般经验来看,职业卫生工作主要指防控劳动过程中各种有害因素对劳动者健康的伤害。按照国标GB/T15236-94的定义,职业卫生是指“以职工的健康在职业活动中免受有害因素侵害为目的的工作领域及在法律、技术、设备、组织制度和教育方面所采取的相应措施”。在实际工作中,长期以来存在着把“职业卫生”混同于“职业病防治”的含混认识。职业卫生重在减少和消除可能导致职业病的各种有害因素(物理、化学、生物),主要是通过工程技术措施、个体防护和管理等措施,尽量避免或减少职业危害对劳动者的伤害。职业病是职业卫生工作的结果。职业病的防治包括预防和治疗。如果从“职业病防治”的概念出发,职业卫生大致上约等于职业病的预防,而职业病的治疗属于医学的范畴。

  (二)体制不顺。由于对职业卫生的概念不清,对其内涵外延理解上的歧义,导致在职业卫生的监督管理上一直存在着体制不顺的问题。建国以来,职业卫生监管体制经历了三次变革,都与概念理解不准确密切相关。1949-1998年,职业安全卫生工作虽然由劳动部门主导,但仍然存在部门间的相互争夺和扯皮现象。1998年-2003年,职业安全、职业卫生体制分割,前者由经贸委(后国家安全监管局)负责监管,后者由卫生部负责监管。2003年至今,分工体制将职业卫生工作本身再次分割,职业卫生工作中作业场所的监督检查由卫生部交给国家安全监管部门监管。我国现行分工体制,不仅将职业安全与职业卫生进行了拆分,而且还将其中的职业卫生的相关工作内容再次进行分离,分属不同的部门,使其相对的完整性受到损害,加之我国部门之间的工作配合存在一些问题,更使实际工作难以开展。

  (三)两法并立。由于职业卫生监管体制不顺,导致了在法律上职业安全、职业卫生分离立法、分割监管的现状。1998年的政府机构改革,原先由劳动部门负责的职业卫生工作内容整体划归卫生部。在卫生部的积极推动下,全国人大常委会于2001年颁布了《职业病防治法》;2002年,全国人大常委会颁布了《安全生产法》,形成了目前我国职业安全与职业卫生分离立法、分别规范的现状。由于我国立法以部门推动为主的特点,职业卫生并不包括在《安全生产法》之中,并且《职业病防治法》与《安全生产法》在法律上具有相等的法律位阶。

  (四)职业危害形势严重。由于职业卫生工作体制的反复变化,使职业卫生监管事实上不断弱化,随着我国经济体制改革不断深化、经济总量不断增大,职业危害也呈上升趋势。特别是2003年职能调整后,卫生部门失去执法权,不能再到企业进行执法,安监部门由于职能划分不合理,大多数尚未承接此项职能,造成两不管状态,使得职业卫生监管出现“真空”状态,导致目前我国职业危害形势十分严峻。

  根据上世纪60年代美国的实际情况,职业病罹患与工亡(相当我国安全生产中“工矿商贸企业”统计项)的人数比约为9:1,考虑近十年我国职业安全监管力度较大,职业卫生相对薄弱的情况,我国实际遭受职业病伤害的人数与工亡人数的比例不会小于此数,由此推算我国实际每年罹患各类职业病的劳动者数量会在10万人以上。根据我国的经济结构、人口素质和就业特点分析,在这一巨大的职业病人群中,大部分都是农民工。他们在进城、在乡务工的过程中,按时足额领受报酬都无法保障的情况下,健康权利更无从谈起。当他们受到职业伤害后,相关权利和救济更是无法得到落实,这一结果对其家庭来说无疑具有毁灭性,对社会来说,其负担、其代价无疑太过于沉重。因此,职业卫生现状无论是对构建和谐社会,还是对国民经济所需要的人力资源可持续的供给都已经构成了现实的威胁。

  二、一般工业化国家职业安全卫生一体化的演变历史

  职业安全卫生是工业化带来的社会经济问题,作为雇佣劳动过程表现出来的突出劳动关系问题之一,在西方国家大致经过了如下几个历史事件的演变:

  1、1802年英国的《学徒健康法》是现代劳动法的开端,也是职业安全健康(卫生)问题引起重视的起点。

  英国工业化之初的圈地运动,使失去土地的农村人口大量涌入城市(与我国当前存在大量家庭和户籍仍然在乡的农民工的情况大不相同)。在他们适应城市化和工业化过程中出现了大量的社会问题,其中包括他们的子女因生活无着落而沦为流浪儿童。初期,这些儿童由教会负责收养,并进行文化和劳动方面的训练。进入18世纪中叶以后,由于流浪儿童太多,教会不堪重负,只能将其大批送往规模较大的棉纺厂做学徒工,由教会和工厂签订合同,由儿童做工来维持自身的生计。这一慈善性的措施经过一段时间实施以后,带来了严重的问题:资本家高强度地剥削和压榨这些学徒,他们的工作时间多在14-18小时,居住和生活条件极为恶劣,身体健康和心灵受到极大伤害,引起了社会广泛的震惊和关注。由慈善家、实业家、空想社会主义创始人之一罗伯特·欧文推动,终于在1802年由英国议会颁布了《学徒健康法》。该法对企业如何保护学徒工这一特殊群体的健康规定了一系列具体的法律义务。由于是世界上第一部对劳动者的身体健康实行保护的立法,该法被称为当代劳动关系法律制度的开篇之作。

  1819年在《学徒健康法》的基础上颁布了《工厂法》,其中包括有大量职业安全和职业卫生的法律规范。以《工厂法》为代名词的劳动法由英国开始,随后在整个工业化国家传播和扩散,一直持续到20世纪初。英国的《工厂法》在不同年代经过多次修改,适用范围由棉纺厂扩大到所有工厂、矿山,包括作坊,保护对象由学徒扩展到所有童工,再到青工、女工、矿工,最终到所有的工人,持续到1967年最后一次修改,一直引领着世界的相关立法。

  2、1880年英国的《雇主责任法》确立工伤领域的无过错责任原则。

  由于工业生产连续化、集中化和规模化的生产方式,带来高度的危险性,使劳动者生命安全时常受到威胁,工亡、工伤经常发生,由此引发了责任认定、受害者救助救济等一系列问题。英国1880年颁布的《雇主责任法》确立了无过错责任,即劳动过程中造成伤害,不管雇主有无直接的过错,都要承担赔偿责任,首次在法律原则的层次上确立了对劳动者的特别保护(德国1872年的《国家责任法》虽早于英国确立了同样的法律原则,但因英国该法对其他工业化国家影响更大,而被称为这一新的法律原则确立的标志)。

  在过往的法律发展中,民事法律关系(劳动法诞生之前劳动关系一直被视为一般民事法律关系,适用合同法)的责任认定一直适用过错责任原则,即无过错(过失)不承担责任,有过错(过失)才承担相应责任,责任人承担责任的范围与幅度以其过错(过失)的程度为限。工伤领域无过错责任原则的确立,不仅使过错责任原则的普适性受到限制,而且使劳动关系彻底摆脱了民事关系领域的传统认知,成为一个全新的社会法领域,在法律发展史上具有划时代的意义。

  1883年,由德国率先实行的对劳动者实行的强制工伤保险制度在各工业化国家推广、完善,到当代各国家实行的完善的现代工伤保险制度,使这一原则得到了普遍的认同和适用。

  3、1906年英国的《工人赔偿法》,奠定了职业安全与职业卫生成为同一性工作领域的基础。

  由《学徒健康法》为开端的工厂法(劳动法),虽然将劳动安全和健康作为劳动关系中的重要问题进行了规范,为雇主设定了一系列的法定义务,为劳动者设立了一系列特别的权利。《雇主责任法》也确立了由雇主对工伤负全责的特别法律原则,但在这一时期对劳动过程中劳动者的安全和健康权利的认识和保护存在不清晰、不明确的缺陷,仍然有待深化。其中对即时的显性的工伤、工亡的规范力度更大,对隐形的具有潜伏期长的职业健康伤害流于宽泛和原则,缺乏具体、明确的可操作的法律措施。经过较长时间的累积和强化以后,职业危害,像煤炭行业的尘肺、纺织行业的褐肺病等愈益严重,受害群体加大,伤害程度加剧,凸现成为社会问题。为此,1906年英国议会颁布了《工人赔偿法》,将当时表现突出、可明确界定的6种职业病纳入工伤赔偿范围。该法的颁布不仅使职业健康(卫生)问题引起了社会和立法者重视,而且开创了职业安全和职业卫生实施统一监管,使职业安全卫生这一领域的同一性和工作范围得到初步确立。

  4、1970年美国《职业安全卫生法》奠定了职业安全卫生法律制度及工作体制的现代基础。

  进入20世纪以后,随着工业化在各主要西方国家的深化,生产活动的集中化、规模化达到空前的程度,生产过程的连续化、机械化和一系列新兴行业的兴起使得劳动过程中的危险性、危害性大大加强。同时,二次大战以后,世界相对和平,财富大幅增加,冷战造成的两大社会制度阵营的对立和竞赛,使西方发达国家更重视和加强了对劳动者权利保护性立法,使其系统化,权利义务结构体系化。职业安全卫生作为其中的一个重要的相对独立领域不仅愈益明确,而且得到了迅速的发展和完善。

  二次世界大战成就了美国世界第一强国的事业。二战以后,随着军事技术不断在其国民经济各个部门得到应用,使其拥有世界最为先进、最为强大的工业经济。由于其生产组织系统、技术系统越来越复杂化,生产工艺过程中的有害物质和危害因素越来越多,职业安全卫生问题也越来越严重和突出。在上世纪60年代,美国每年约有6000多人死于工伤,50000多人死于工作造成的职业疾病,600万人受到程度不同的非致命伤害,估计造成经济损失高达1100亿美元。1970年美国国会运用宪法赋予其管理州际国际贸易的联邦权力,颁布了世界上首部《职业安全卫生法》,以特别法的方式,将职业过程中的劳动伤害问题作为一个专门的领域予以统一规范和监管。

  美国《职业安全卫生法》奠定了现代职业安全卫生法律制度表现在以下几个方面:(1)继承了过去工业化国家在这一领域所创造和积累的成果。比如,立法开宗明义,载有:“所有雇主都应为每一雇员提供安全保障,确保其在工作场所免于遭受可确知的,致命或可能致命或严重身体伤害的危害因素的伤害”严格的一般责任条款,使无过错责任原则得以贯彻始终;“职业安全卫生法”的法名不仅继承了工作场所的安全与健康具有同一的性质,而且更加突出了其作为劳动关系领域中一个特殊问题的重要性与专业性。(2)根据美国的体制特点,由成文法授权组建了专门的行政执法机构——职业安全卫生局和专业的技术支撑机构——职业安全卫生研究所。两个机构都由国会直接拨款,并在该法授权范围内独立地开展相关工作。

  该法所设定的特殊的权利义务关系及其体制架构对其他工业化国家的影响,更显示了其在该领域的奠基者地位。1972年,日本模仿该法颁布了其《工业安全卫生法》,1974年英国颁布了《劳动安全卫生法》,其他主要工业化国家也陆续颁行了相同或相似的法律。我国台湾地区也于1974年颁布了《劳工安全卫生法》。与英美法律传统不同的法、德两国在1973年分别颁行了《劳动灾害防治法》和《劳动安全法》,“职业安全与卫生”在欧洲大陆国家竟被“劳动灾害”和“劳动安全”所替代,可见“职业安全”和“职业卫生”难以分割。甚至联合国的专门机构国际劳工组织都按这一思路,于1981年通过和颁布了综合性的155号《职业安全和卫生及工作环境公约》。我国全国人大常委会已于2006年批准该项公约,其对我国已具有拘束力。

  三、加强和改革我国职业卫生工作的建议

  职业卫生工作贯穿于经济活动的全过程,着眼于人的健康,立足于减少职业危害,旨在保护劳动者的生命安全,是科学发展观的重要内涵之一,是构建和谐社会的重要组成部分和保障手段。做好职业卫生工作,让所有劳动者享有安全、健康、舒适的工作环境,身心受到应有的关爱与保护,安全得到有效保障,是践行“三个代表”重要思想、维护最广大人民群众根本利益的具体体现,对于构建社会主义和谐社会,维护社会政治稳定,促进经济和社会的全面、协调、可持续发展,具有重要的现实意义。

  鉴于我国目前职业卫生的严峻形势,加强职业卫生工作极为迫切。应加大相关工作力度,加强队伍建设,加强职业卫生执法工作,履行法定职责,促使企业履行保护职工健康的相关义务,尽快地扭转被动局面。继续深入研究分析职业卫生工作的特点,澄清相关概念,明确职业卫生与职业病防治的区别,突出职业卫生工作重在预防的特征;花大力气进一步理顺监管体制,改变目前职业卫生分割监管的现状,从根本上解决职业卫生监管真空的问题;借鉴工业化国家的一般做法,在体制理顺的前提下,推动职业安全与职业卫生立法的归并和一体化,以利于整合政府行政资源,提高行政效率。

  从长远来看,推动职业安全卫生的一体化,既是职业安全卫生工作自身特点决定的,又是安全监管部门未来生存、发展的需要。工业化国家经过200多年的反复探索和积累,迄今已经较为明确职业安全与职业卫生属于同一工作领域,具有相同的性质,二者涉及劳动者在劳动过程中的基本权利,是同一问题的两个不同方面的工作,只是程度有所不同,工作方式存在一定差别,彼此密不可分。目前在主要发达国家,工伤事故已经得到有效遏制,职业安全问题已较好得到解决,而职业健康危害、职业卫生监管工作则成为这一领域工作的重点,并且随着产业结构的变化,新的职业不断产生,使这一领域的工作越来越走向高度专业化。我国目前虽然安全生产任务仍然比较艰巨,但是通过努力走出事故易发期,实现安全生产形势的稳定好转是必然的。因此,目前应逐步理顺职业卫生体制,实现职业安全卫生一体化。

更多资料请点击:安全教育

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