全国部分安监部门2011年度执法计划实行情况调查综述
规范高效执法 尽责尽心履职
——全国部分安监部门2011年度执法计划实行情况调查综述
执法计划这一工作制度确立以来，落实情况如何？给安全监管工作带来哪些变化？还存在哪些亟待改进的地方？本报近期对全国32个安监部门的执法计划编制、审批、执行、考核等情况进行了调查。
2011年，是全面落实执法计划工作制度的第一年。各地落实情况如何，带着这个问题本报记者、通讯员近日采访了全国32个安监部门。
记者在调查中发现，绝大多数安监局都编制了执法计划，极少数未编制执法计划的安监局也由下属的执法支队（大队）制定了年度工作计划或者工作要点。同时，各地也都圆满地完成了执法任务，部分安监局还超额完成，绝大多数安监局执法计划完成情况的考核结果都在较好以上等次。
但是，部分地方执法计划制度执行不规范，有些地方由本级安监局党组审批执法计划，执法计划编制时间滞后、不能严格执行等问题不同程度存在。
当然，我们收集到的资料可能难以展示每个地方安全监管执法情况的全貌，致使得出的结论与实际状况略有出入，敬请谅解。
调查依据
依据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安监总局令第24号）、《国家安全监管总局关于印发安全生产监管年度执法工作计划编制办法的通知》（安监总政法〔2010〕183号）相关规定，从执法队伍情况，2011年执法计划编制、审批、执行与考核情况，2012年执法计划编制情况等方面进行分析。
调查时间
2011年执法计划总体情况
基本上都编制了
调查结果显示，绝大多数的安监局都编制了执法计划，极少数未编制执法计划的安监局也由下属的执法支队（大队）制定了年度工作计划或者工作要点。
从部分安监局提供的2011年执法计划文本来看，虽措辞略有差别，但大部分执法计划都明确了指导思想、工作原则、工作目标、主要任务、职责分工和检查重点、组织实施、执法要求、工作考核等。在执法工作日程安排上，部分执法计划分月列出重点，部分执法计划则列出了监督检查执法人员数量和执法工作日安排，细化了执法的天数、时间节点和内容。在执法检查职责分工上，部分执法计划明确了安监局、乡镇安监机构等的职责，部分执法计划细化了安监局各科室的职责。此外，少数执法计划未按要求列出直接监管的生产经营单位。
确保落实是关键
在执法责任的落实上，浙江杭州市余杭区安监局进行了有益探索。
该局实施项目化管理，把执法任务具体细化，层层落实到各分管领导、科室和工作人员身上，做到人人有责、事事有人管，形成了以安监大队执法为核心、业务科室执法为重点、辅助科室执法为支撑的“全员执法模式”。如，该局矿山科负责非煤矿山、烟花爆竹，危化科负责危险化学品，监察大队负责工贸企业和事故调查处理，综合科负责培训教育，甚至连办公室都要负责安全生产监管常态宣传。在具体执法工作的开展上，该局进一步细化执法天数与内容，进一步明确执法任务的落实。
严格考核是确保执法计划落实的关键。有的地方在安全生产目标管理责任考核中增加执法工作的权重，每年组织开展年中、年末两次考核；有的地方分两个层面对执法计划进行考核，一是由上级安监部门考核，一是由本级组织、监察等部门考核；有的地方加强安监局内部考核，开展执法案卷评查活动，严把行政处罚案件审查关，做到“一案三审”（即告知审查、决定审查、结案审查）。
用心浇灌成果丰硕
各地安监局在执行执法计划时，开阔思路，积极创新，想办法、出主意、谋策略，执法人员全身心投入到生产企业一线，对企业的安全生产情况进行执法检查，并提出了各项切实可行的措施。
山东济南市历城区安监局推行“片区监管”模式，将辖区分为4个监管片区，由监察大队分组监管并定期换防。监察大队在年初及月初、季度初制定检查计划，检查计划随时根据业务科室的工作安排进行适当调整。
福建南安市安监局坚持案审制度，涉及较大行政处罚的案件必须由局务会集体讨论决定；每半年组织开展一次行政执法专项检查，对各业务处室安全生产监督检查、行政许可、行政处罚、执法文书使用等情况进行检查；每半年对各业务科室执法文书、案卷进行抽查审核，并邀请市法院、检察院、监察局等单位的专家及有关学者分析点评。
新疆哈密市安监局帮助企业引进新设备、新技术、新工艺，努力提高企业安全装备水平和科技含量；鄯善县安监局对辖区内非煤矿山、危化品、石材加工企业全部建立了电子档案，实现了一企一档，各企业的工作状况一目了然。
用心浇灌自然成果丰硕。参与调查的安监局均圆满地完成了执法任务，部分安监局还超额完成，绝大多数安监局执法计划完成情况的考核结果都在较好以上等次。
2011年执法计划审批情况
由谁审批
按照规定，安监部门编制的执法计划应当报本级政府（或安委会）批准，并报上一级安监部门备案；根据授权或者委托开展行政执法的组织或者机构编制的执法计划，应当报授权、委托的政府或者安监部门批准。
调查结果显示，在实际执行过程中，安监部门执法计划大多能按要求由本级政府、本级安委会审批，但也有些是由本级党委政府两办、本级政府机构编制委员会、本级政府安委会办公室审批，有些地方甚至由本级安监局党组审批。
而执法计划的批复也存在多种形式，包括政府发文批复、政府抄告单批复、区领导批示、安委会开会审议通过、安委办发文批复、政府法制办备案等。
此外，作为安监局授权开展行政执法的机构，执法大队的工作计划基本上是由本级安监局党组批复的。
怎么审批
执法计划的审批流程在各地千差万别。有的地方是由执法支队（大队）制定执法计划，经本级安监局党组讨论决定，并报本级政府法制办备案。有的地方由安监局起草执法计划，经本级安委会通过，由本级政府审批。有的地方由安监局起草执法计划，由本级政府常委会审批。有的地方由基层安监局拟执法计划初稿并报上级安监局，上级安监局在搜集材料制定本级执法计划后，下发给基层安监局，基层安监局据此修改执法计划并报局务会审批，经本级政府分管领导同意，以本级安委办名义下发。有的地方由安监局制定执法计划，报本级党委政府两办审批。
执法计划以何种形式下发，在各地也不尽相同。有的执法计划以安委办文件下发，有的以安监局文件下发。
对是否抄送、抄送对象，各地也存在很大差别。有的地方将执法计划抄送上级安委办，本级政府党政一把手、常务副职、分管副职、组织部部长，本级安委会各副主任，本级党委政府两办、人大办、政协办。有的地方仅抄送上级安监局、本级党委政府两办。
记者注意到，有的地方还在下发执法计划的通知中注明了联系人姓名及联系方式。
批复时间
按照规定，“安全生产监督管理部门编制的执法计划，应当经本部门领导集体讨论通过后，于1月份报本级人民政府批准。执法计划经本级人民政府批准后，应当于每年3月31日前报上一级安全生产监督管理部门备案。”
据调查，在具体实施过程中，在2011年1月报批当年执法计划的安监局较少，大部分安监局是在3月前完成的，有少数安监局在4月上报执法计划，直至5月才获得批复，甚至有的安监局直到4月才完成执法计划编制工作。
2012年执法计划编制情况
固定主线有所创新
截至调查结束时，这32个安监部门中有部分单位尚未编制完2012年度执法计划，但不管是编制完的还是正在酝酿中的，都力求在少换频道、多演连续剧的总体思路下，有所创新。
有的地方增加了对非法生产行为进行查处取缔的要求和标准；有的地方突出“打非”重点，加大打击非法违法生产经营建设行为的力度；有的地方要求在保持原有监管重点的同时加大对职业卫生和劳动保护案件的检查力度；有的地方着力解决企业主体责任落实不下去的问题，在危化企业推行企业安全员季度考评制度，安监局根据企业落实隐患整改情况，对安全员每季度考评一次，考评优秀者由企业进行奖励；有的地方把曾出现轻微工伤事故的企业列为检查对象；有的地方突出对非煤矿山企业安全标准化达标创建等重点工作的执法内容。
三大问题待解决
执法力量亟待加强
在调查中记者发现，专业执法人员与装备不足、相关执法人员专业知识欠缺、执法人员业务培训不到位，是多数安监局面临的尴尬局面。由于交通工具的缺乏，有的地方只能由1个检查组进行执法检查，客观上制约了执法工作的有效开展。由于执法装备的不足，一些执法人员到企业检查，还停留在眼看、耳听、鼻闻、手摸的低水平上，不仅难以保障执法人员的安全与健康，更在一定程度上影响了执法效果。
对此，很多基层安监部门建议：上级安监部门充分发挥统管指导作用，出台硬性规定指导队伍建设，通过政策倾斜，强化地方执法装备建设；提请上级部门专题研究，增加县级安监执法人员的补助费用；充实县级安全监管机构的力量，增加人员编制，并配齐日常工作运行所必需的设备、交通工具等，保证必需的工作经费，同时逐步改善优化人员结构，通过不断的培训教育，提高监管队伍的政治、业务、技术素质。
委托执法急需保障
随着县域经济的迅猛发展，中小企业甚至小微企业日益增多，基层安全监管任务日益繁重，现阶段委托执法有效解决了乡镇安全监管力量不足的问题。但乡镇安监机构进行执法毕竟“名不正言不顺”，加之乡镇安监机构没有编制、安监站人员权责不一致等原因致使安监站人员变动大，持证率难以保证，开展委托执法检查工作效果不明显，安监站委托执法职能没有真正发挥作用。
而且，有的地方执法大队和乡镇安监站为事业编制，执法主体和执法人员身份不合法，不利于工作的开展。还有一些乡镇根本就没有2名以上持证的执法人员，委托执法有名无实。
针对这些情况，不少基层安监部门建议：进一步完善执法主体和执法人员身份，让乡镇安监队伍的执法地位合法化，将执法大队和乡镇安监站的人员划为行政编制或参公管理，把乡镇安监站列为政府组成部门或政府内设机构。
职责划分亟待细化
在调查中记者还发现，有些地方安监局在执法计划的编制中，由于相关科室与执法大队的职能划分不清，导致出现重叠执法、越权执法等情况。虽然目前推行各科室共同执法、执法大队综合执法与重点执法相结合的模式，解决了上述问题，但部分职能科室既办业务又执法的情况显然与执法队伍专业化的要求有一定距离。
基层安监部门建议，上级安监部门在编制执法计划时，对本级安全生产执法队伍和各职能科室进行细化，明确各自工作职能、执法范围，并及早下发当年执法计划，以便基层安监部门编制执法计划时与上级部门保持一致。
（黎文、闫静、李仑、郎亚娟、田军、王刚、李斌、徐文标、耿梦济、赵静、邹文华、张春、洪瑞情、王谦、刘飞、张伟、黄雄、桂生、张书彬、王正伟、任朝阳、张安妮、刘洋、尉旭、刘亚军采访调查）
