落实《条例》，依法规范生产安全事故调查处理工作

近年来，诸城市安监局在诸城市委市政府的领导和潍坊市安监局、监察支队的指导下，认真落实《生产安全事故报告和调查处理条例》，严格依法行政，积极探索事故调查处理的有效途径，收到了良好效果。

 一、开展事故调查处理取得的几点共识

（一）准确理解生产安全事故的含义。准确把握生产安全事故的这一含义，是我们开展生产安全事故调查处理的前提。《生产安全事故报告和调查处理条例》作为《安全生产法》的配套法规，其适用范围仅限于生产经营活动中的生产安全事故。这就意味着，不属于生产经营范围的社会事件、自然灾害事故、医疗事故，不属于生产安全事故。按照国家安全生产监管总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）的规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法入资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。因此，生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。我们以此为依据对生产安全事故进行认定和统计，必须明确：1.非法生产经营造成事故（其中，由公安机关作为刑事或者治安管理案件处理，侦查结案后有同级公安机关出具相关证明的除外）属于生产安全事故。2.农村房屋建筑造成事故属于生产安全事故。3.在能够预见或者能够防范可能发生的自然灾害的情况下，因生产经营单位防范措施不落实、应急救援预案或者防范救援措施不力，由自然灾害引发造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。4.矿山存放在地面用于生产所购买的炸药、雷管等爆炸物品，因违反民用爆炸物品安全管理规定造成的人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。5.矿山存放在井下等生产场所的炸药、雷管等爆炸物品造成的人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。6.专业救护队救援人员、生产经营单位所属非专业救援人员或者其他公民参加事故抢险救灾造成人身伤亡的事故，属于生产安全事故。

   （二）准确把握县级政府调查处理事故的范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定了生产安全事故调查分工，县级人民政府负责调查一般生产安全事故。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第三款第四项的规定，“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”同时，本条第三款规定，“本条第一款所称的以上包括本数，所称的以下不包括本数。”因此，对于一般事故的界定，往往存在误区，认为只要发生事故，哪怕损失1元钱，相关部门也必须进行调查和处理。这显然不符合立法精神，也不符合实际。按照国家总局《关于调整生产安全事故调度统计报告的通知》（安监总调度[2007]120号）规定，一般事故具体包括以下三类：1．一次造成l—2人死亡； 2．一次造成l—9人重伤(包括急性工业中毒)；3．一次造成100万元—1000万元直接经济损失。因此，在实际监管中，如果生产经营过程中发生轻伤或者直接经济损失100万元（不含100万）以下事故，按照安监总调度 [2007]120号的通知，不属于统计上报的一般事故范畴。按照《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（国家总局令第13号）第十四条的规定，对负有责任的一般事故发生单位的处罚，范围限于3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故。 

（三）严格事故调查处理的主体。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条和第二十二条规定，事故调查处理由事故发生地的人民政府负责调查，当地人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、检察机关、公安机关以及工会组成的事故调查组是事故调查的合法主体；同时，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条的规定，民用航空、铁路、火灾、道路交通、水上交通等行业领域的事故的调查处理，分别由民航、铁路、公安、海事等部门组织调查。因此，安监部门未经当地政府授权或者委托，牵头组织事故调查，不仅主体和法律适应受质疑，而且有越权嫌疑，经不起法律检验。 

    （四）严守调查处理事故的程序。《生产安全事故报告和调查处理条例》从第九条到三十四条详细规定了事故报告、调查和处理的具体程序。调查处理事故必须经过组建调查组，现场调查取证，事故分析，协调处理意见，调查报告审查与批复等基本程序和环节。在事故调查时必须坚持实事求是、尊重科学和“四不放过”的基本原则，以《企业职工伤亡事故调查分析规则》为指导，深入事故现场，了解细节，搜集资料，掌握证据，把事故发生真相调查清楚，在此基础上用科学的方法和手段，对事故发生的过程，进行全面分析，准确认定事故的各个要素，准确判断事故发生时“物的不安全状态和人的不安全行为”，以及安全管理工作中的缺陷，进而提出防止类似事故再次发生的措施。               

二、开展事故调查处理遇到的几个问题

（一）直接经济损失的计算问题。按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》直接经济损失包括(1)人身伤亡后所支出的费用：①医疗费用(含护理费用)。②丧葬及抚恤费用。③补助及救济费用。④歇工工资。(2)善后处理费用：①处理事故的事务性费用。②现场抢救费用。③清理现场费用。④事故罚款和赔偿费用。（3)财产损失价值：①固定资产损失价值。②流动资产损失价值。但在事故报告时，上述数据根本无法统计。即使在事故调查过程中，直接经济损失的计算仍然没有权威的标准。

（二）重伤的界定。如上述直接经济损失一样，现在唯一可以依据的是《企业职工伤亡事故分类标准》（GB6441--86），但现在由哪一机构鉴定现在缺乏统一的规定，重伤的认定无权威意见。

（三）年收入的确定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五章，对事故发生负有责任的单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款，都是以上一年的年收入为基数，处于30%——100%的处罚。但在实际执行中，事故单位这些人员的上一年年收入没有科学准确的裁量标准，因此调查取证这些人员的年收入时，调查途径和方法有限，数额很难确定。