2011年7月1日生效的社会保险法第四十一条规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。”

　　为赵文海提供法律援助的机构——北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称“义联中心”)于2012年3月至6月，面向全国对“四十一条”的实施情况进行了调研，并形成了调研报告。

　　被寄予厚望的制度

　　现实中，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，在发生工伤事故或者职业病后，又往往拒绝进行医疗救治和支付其他工伤保险待遇，使工伤劳动者陷入极大的生存困境。

　　义联中心2011年5月发布的数据显示，在发生工伤后，高达76.4%的劳动者的月收入降到了1000元以下，和赵文海一样，他们家庭生活的维持、子女的教育等都陷入巨大的困境中。

　　一个确实存在的问题是，我国的工伤待遇索赔程序较为繁琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，可长达数年，令许多工伤劳动者望而生畏。赵文海频繁复杂的诉讼之路印证了这一点。

　　义联中心的调查数据称，仅26.1%未参保职工是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，33.9%的工伤劳动者在受伤后一年到两年之间获得赔偿，18.3%的工伤劳动者花费了两年到3年的时间索赔，21.7%的工伤劳动者则花费了3年以上的时间。

　　在此背景下，社会保险法规定的先行支付制度赋予了工伤劳动者以法定权利，是对这部分未参保工伤劳动者的巨大福音。

　　调研显示，工伤保险待遇先行支付制度的实施已经破冰，国内有多个城市已先后向工伤申请人先行支付了工伤保险待遇。

　　不容乐观的“落地”

　　先行支付制度设立的初衷，是帮助未参保的工伤劳动者于水火之中。此制度落不到实处，导致劳动者的又一基本法律权利被侵害，引发更多不满。

　　义联中心的电话调研结果显示，仅有28个城市表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。

　　而31个城市回答了“未参保工伤劳动者在用人单位被吊销营业执照且不支付工伤保险待遇的情况下能否获得先行支付”这一问题，仅有8个城市表示“条件符合肯定会支付”，占25.8%。

　　可操作性强的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。电话调研显示，仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，占4.4%。而其余88.3%的城市，则明确表示没有实施细则。

　　在182个尚未制定有关“工伤保险待遇先行支付制度”实施细则的城市中，90个城市回答了是否正在准备制定细则，只有21个城市给出了肯定回答，仅占23.3%。

　　正是由于细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。

　　劳动者不了解先行支付制度也是导致“落地率”较低的一个重要因素。向义联来电来访的未参保工伤劳动者的随机抽样回访，18名工伤劳动者只有2人听说过先行支付制度，也就是89%的未参保劳动者不了解先行支付制度。

　　而根据义联中心2011年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。

　　制度落实的“绊脚石”

　　调研报告称，先行支付制度未能有效落实，人社部门和劳动者双方面皆有原因。其中，人社部门不愿意推进先行支付制度的自身原因主要包括：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足。

　　而劳动者的弱势，也导致了人社部门在执行先行支付制度方面，压力和动力不足。

　　调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，是导致人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。

　　根据电话、实地调研，一些地方拒绝接受先行支付申请的原因还有“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”、“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”，这反映出当地政府对展开工伤保险先行支付后基金安全的担心。

　　根据访谈和文献检索，人社部门担心的基金风险主要是基金缺口。未参保的企业往往也不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回来的可能性不大。在部分基金赤字或者结余不多的地区，如果又发生未参保职工群死群伤的情况下，可能会造成基金支付困难，并影响到对已参保职工的待遇支付。

　　还有部分工作人员担心：先行支付制度会给人以“不参保就能享受待遇”的印象，导致工伤保险缴费面临困难，进一步影响基金收入。

　　调研报告认为，劳动者的弱势，也导致了先行支付落实的动力不强。根据对未参保工伤劳动者和人社部门工作人员的访谈，向人社部门提出正式书面先行支付申请的劳动者并不多，基本上是电话或者口头咨询，在被拒绝后，基本没有劳动者会再对人社部门不作为提起行政复议或者行政诉讼。

　　由于工伤劳动者本身即处于非常艰难的处境，重新提起一个行政复议或者诉讼对他们来说更加困难，这也导致了人社部门缺乏足够的动力或者压力去实施先行支付制度。