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如何加强项目建设安全监督管理责任的落实

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）要求，“加强建设项目安全管理。……严格落实建设、设计、施工、监理、监管等各方安全责任。对项目建设生产经营单位存在违法分包、转包等行为的，依法停工停产整顿，并追究项目业主、承包方等各方责任。” 国家安全监管总局和工业和信息化部联合下发的《关于危险化学品企业贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的实施意见》（安监总管三〔2010〕186号）要求，“企业要加强对承担工程建设、检维修、维护保养的承包商的管理。要对承包商进行资质审查，选择具备相应资质、安全业绩好的企业作为承包商，要对进入企业的承包商人员进行全员安全教育，向承包商进行作业现场安全交底，对承包商的安全作业规程、施工方案和应急预案进行审查，对承包商的作业过程进行全过程监督。承包商作业时要执行与企业完全一致的安全作业标准。严格控制工程分包，严禁层层转包。”那么应该怎样做到项目建设安全监督管理责任落实到位？我们认为可以从职责、承包商选择、开工前准备、风险评价、培训和培训验证、施工过程控制、施工过程监督、应急管理、事故管理、审核等环节入手，加强项目建设安全监督管理责任的落实。

1 明确HSE职责

业主应制定安全方针和提供必要的资源，同时明确各方的安全职责。首先业主应建立上至项目经理、下至班(组)长在内的各岗位人员的安全责任制，同时要督促承包商也建立上至项目经理、下至班(组)长在内的各岗位人员的安全责任制，并通过定期检查和业绩考核等方式强化安全职责的落实。

    业主和承包商的安全责任应在合同或协议中予以明确界定。原则上，承包商应承担其施工现场的安全生产主体责任；业主应定期监督承包商在项目进行过程中遵循安全管理要求的情况，并有权对现场发现的问题提出整改要求和意见。

2承包商选择

2.1 承包商选择的要求

    业主应建立一套审查和选择承包商的标准和程序，以了解承包商所具备的项目建设能力和以往的安全业绩，从而选择出符合要求的承包商。

2.2 承包商的资格预审

    业主负责新承包商和已列入名册的承包商的资格预审，承包商负责分包商的资格预审。若业主对分包商的资格有明确要求，承包商应选择满足业主要求的分包商。必要时，业主应直接参与分包商的选择。依据承包商即将承担的施工任务的性质、规模及风险特点等，业主应建立一个承包商安全资格验收标准，组织熟悉安全管理业务的专家，依据验收标准，对承包商的安全管理表现做出评价。对于承包商安全管理标准中需要改进的部分及需要澄清的问题应反馈给承包商，以帮助其改进相关安全管理标准。必要时可组织熟悉项目特点和安全管理业务的专家对承包商的总部和正在建设的工程项目进行实地考察。符合验收标准的承包商，将进入最终的合格承包商名册。业主应定期评价、更新合格承包商名册。

2.3 承包商的确定

2.3.1 明确安全管理要求

    业主应在确定施工类型、作业风险的前提下，明确对承包商的安全管理要求，包括应执行的标准、规范及针对该项目的全部安全管理制度和细则，并把这些要求通知给承包商。

    对于具有强制性要求的作业，业主应考虑建立特殊的安全管理要求，以便选用那些具有专业经验、能够识别作业风险及满足业主特殊要求的承包商。

2.3.2承包商初步安全计划的制定

    业主应要求承包商制定一个与其所承担的施工类型、作业风险相适宜的文件化的初步安全计划。该计划应是包括资源、职责、培训和能力要求、事故报告和处理、应急预案等内容在内的完整的计划。这个计划时应充分考虑业主在安全主面的要求。

2.3.3召开预投标会议

    在合同签订前最好召开一个预投标会议和组织承包商进行现场参观，便于承包商详细了解业主在投标文件中提出的安全管理要求和工作场所的现场条件。

2.3.4 确定承包商

    在完成承包商资格预审和确认其具有与业主相符合的安全管理标准的前提下，综合考虑其满足验收标准和其他事项的情况(如费用、有效性、技术资格)后，最终选择出合格的承包商。

2.3.5签订安全协议

    业主应与承包商签订一个书面的安全协议，该协议应明确双方的安全责任，其中承包商应遵从以下条款：

    ——遵守政府、业主的相关安全管理要求；

    ——雇用经过培训并对所从事的工作熟悉的合适的人员；

    ——提供和(或)使用的设备能安全地工作，不对环境造成污染；

——允许授权的业主代表进入他们的工作现场。

同一作业区域内有两个以上承包商进行施工活动，可能危及对方生产安全时，业主应组织承包商之间签订安全生产协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施；指定专职安全生产管理人员进行安全检查和协调并记录。

3 开工前准备

3.1开工前准备的要求

    开工前的准备工作应与所承担的施工风险程度相适宜，利用开工前的准备使承包商熟悉施工区域、现场条件、人员和其他作业信息，完成了开工前的准备工作才能开始施工。

3.2开工前现场审查

    业主应与承包商一起进行开工前现场审查，通过现场审查：

    a)  确定现场条件、装置情况及任务要求；

    b)  明确对承包商现场的安全培训、沟通要求；

    c)  明确承包商应执行的相关安全管理标准和程序。

3.3承包商施工计划审查

    承包商应负责施工计划(包括施工组织设计、施工方案、施工技术措施等)的制定和实施，并确保所有计划得到审查和批准，分包商的施工计划应先由承包商进行初步审查。业主对施工计划有进一步审查和要求做出解释的权力。

3.4确定详细安全管理要求

    在开工前的准备活动中，业主应对承包商遵循安全管理要求的能力进行最终审查，以明确承包商应执行的安全管理标准，确定附加要求或删除不必要的要求；明确施工过程中由于双方工作条件的变化，可能引起的安全管理要求的变化；明确承包商可能导致的施工现场的有关风险。

3.5对人员、工具和设备的审查

    业主和承包商应对人员、工具和设备进行开工前的最终审查，一般包括以下事项：

    a)对所从事的工作范围和遵守所有相应安全管理要求的能力进行最终检查；

    h)确定人力资源、设备设施是否足以承担相应工作；

    c)确定人员的知识、信息和必要的培训是否能满足指定工作任务的要求；

    d)确定个人防护用品是否满足施工要求，除非合同中另有规定，一般情况下承包商应向员工提供符合业主要求的个人防护用品。

4风险评价

4.1风险评价要求

    风险评价应覆盖项目建设的各个阶段并与各阶段的风险特点相适应。业主和承包商应通过持续不断的风险评价工作，识别与项目建设活动有关的危害和环境因素，并对它们进行科学的分析和评估，确定风险发生的可能性、后果的严重性以及可能的影响范围，从而采取有效或适当的控制措施，将风险降到最低或控制在可以承受的程度。

4.2项目施工总体风险评价

    针对不同施工阶段的风险特点，业主应组织经验丰富的工程技术人员、安全管理人员和其他相关人员，按照整个项目可能涉及的施工活动的不同类别或安全管理的不同主题进行总体风险评价，划分风险等级，确定高风险的作业活动和安全管理的重点，通过优化资源配置、完善标准程序、调整工作计等手段加以控制。

4.3施工作业活动风险评价

    在所有施工作业活动之前均应进行风险评价，业主应督促承包商组织实施作业的有关人员完成。

    对于以下可能存在高风险的作业活动，作业前应针对每一作业步骤分析其中的风险并制定相应的控制措施：

    a)项目没有实施过的、新的或者非常规性的作业；

    h)任务非常复杂，或可能存在潜在的事故隐患，或需要许多人员一起协调的作业；

    c)没有现成的安全作业规程，或者现有的规程不足以控制风险的作业；

    d)发生变更的作业。

    对于施工过程中低风险的、相对比较简单的施工作业活动，可应用以前风险评价的结果和施工作业经验，编制成条目式的控制措施，在作业前进行逐一确认和落实，以简化风险评价过程，方便实际操作。

4.4施工向生产过渡之前的风险评价

    项目由施工向生产过渡，由于能量和介质将要引入以及相应条件的变化，会带来新的风险，这时业主应组织施工方和生产方的相关人员进行风险评价，以识别改变的方面及其潜在的风险，制定相应的预防措施，并明确各方的责任。

5培训和培训验证

4.1培训要求

    开工前，业主和承包商应就项目各类人员的能力和培训要求达成一致意见，并明确各自的责任。承包商应为其员工提供适当的培训和训练，以确保其具有足够的知识和技能安全地进行工作；业主负责检查承包商员工是否已接受培训，如有必要，业主可针对某些需要强化的内容进行再培训。

4.2培训类型

    培训至少包括以下类型：

    a)入场前培训：包括业主、业主、承包商、来访者和其他相关方在内的所有人员进入现场前均应接受培训，使进入现场的人员了解现场基本状况和通用的安全管理要求。

    h)领导层的培训：业主和承包商项目负责人应接受培训，使各方的领导层明确自己在安全管理中的角色和职责，并且获得系统安全管理的技巧。

    c)安全管理人员的培训：安全管理人员应接受以项目安全管理标准、程序为主要内容的培训，使安全管理人员对安全管理标准能够充分理解并在施工作业中得到严格统一的执行。

    d)专项培训：从事特种作业和在安全管理事务中担当特殊角色的人员应接受专项培训，使这些人员掌握与其职责有关的知识和技能，或通过培训解决一些特定的问题。

4.3培训验证

    无论是业主还是承包商均应保存培训记录。业主应定期审查自身和承包商的培训记录以验证培训是否符合要求；承包商也应定期审查培训时间安排和培训材料，以检查是否可行。

    培训效果可通过书面和口头考试、现场演示或执行工作评价等方式进行验证。当验证不合格时，应进行再培训以达到培训要求。

5施工过程控制

5.1作业管理

    施工作业均应按照相应的作业规程进行。对高风险的作业应执行“作业许可制度”，对于此类作业业主应建立从作业申请、审批和实施的程序，批准、监护和参与作业的人员均应接受专门的培训。这类作业主要包括但不限于：

    a) 动火作业；

    h)进入受限空问；

    c)挖掘作业；

    d)射线作业；

    e)大型吊装作业；

    f)能量隔离(电、气、热、光、压力等)；

    g)脚手架搭建和拆除；

    h)高处作业；

    i)运行区域内的交叉作业。

    需要执行作业许可的作业应由业主确定，并通知到所有的承包商。所有许可证应予以登记、归档管理，业主应定期检查施工方及监理方对作业许可的执行情况。

5.2设备和工具管理

    业主应建立针对设备和工具的管理程序。通常情况下业主主要对进入现场的设备进行控制和检查，工具进入现场的检查由承包商进行。设备、工具的日常检查和维护由承包商负责。业主应对承包商使用的设备和工具进行复查和随机抽查。

    按照政府的要求，一些特种设备或现场安装的起重设备(如塔式起重机、龙门式起重机等)必须取得政府指定部门颁发的使用许可证后方可使用。

    业主应明确对设备和工具的定期检查、标识、修理和退出现场的要求。

5.3施工用电管理

    业主应对整个施工现场所使用的临时用电系统进行设计和布置，明确业主和承包商的管理职责，建立用电管理程序。承包商应对其管辖区域的临时用电进行设计，配备有资质的人员进行管理。

5.4个人防护用品的使用管理

    承包商应按照国家相关标准和业主的要求为员工提供合格的个人防护用品，包括进行特殊作业所需要的附加的防护设备。

承包商应对个人防护设备的用途、使用方法、维护保养方法等进行培训。

业主应定期对个人防护用品的使用管理进行检查。

5.5文明施工管理

    业主应在开工前对具有各自功能的区域进行总体规划和布置，保持合理的布局。承包商应在所管辖的区域内为员工设置必要的生活、休息等设施。

    承包商应明确对现场文明施工的要求，保持现场的整齐、清洁和道路畅通。

    业主应建立针对车辆、行人和道路的管理制度，保持良好的交通秩序。

5.6消防管理

    在项目建设期间由于现场只有有限的消防资源，业主应考虑建立一个包括依靠社会力量在内的消防应急预案，配备必要的消防器材，并组织适当的演练。

    承包商应针对现场条件和火灾风险，制订预防和控制火灾的计划。

    消防管理是应急管理的一部分，应服从其要求。

5.7保安管理

    业主应考虑对施工现场实施封闭化管理并明确管理责任。严格控制项目现场人员和车辆的出入，保证对人员和车辆的可追溯性，维持正常的施工秩序，保护项目的资产和商业信息，特别是对重点区域应加强保卫措施，以最大限度地减少因重要设备和零配件的遗失而对项目带来的影响。

5.8警示和标识管理

    应对现场存在的危险和一些应特别关注的物件、处所等予以警示和标识。业主和承包商应明确警示和标识标志的含义和使用、更换要求，并让相关人员所熟知。

5.9医疗和急救

    业主应根据项目的规模和布局，设立必要的医疗设备和设施，以便能提供及时、有效的医疗救护。承包商应按照业主的要求提供适当的医疗条件。对所有接受医疗处置的人员应进行记录。

5.10危险化学品管理

    业主应建立针对进入工地的危险化学品的管理程序，并在危险化学品的采购、运输、装卸、储存、使用和处置等环节按照国家相关法律法规的要求，建立相应的管理规定。

5.11变更管理

    业主应建立变更管理程序，对工程设计、施工技术、施工机械、主要操作人员、操作规程、介质和能量等的变更加以控制和管理，对每一种变更可能带来的风险进行辨识和分析，采取技术、管理和培训等方面的措施，使风险控制在可接受的水平。所有变更的内容应让相关人员所熟知。

5.12环保管理

    业主应全面推行清洁生产，节约资源和能源，督促承包商严格执行。当有污染物排向水体、土壤和大气时，应按国家或地方相关标准要求达标排放。对施工过程中产生的废油、废液、固体废物和垃圾等应存放在合适的容器中，尽可能回收再生利用；对于可能对环境造成影响的废物应与当地环境保护部门建立联系，进行妥善处置。

    项目施工应遵守国家环境保护的相关法律、法规的要求，应尽量减少对原有土壤、植被、动物、水体、大气等的影响，并采取必要的措施加以保护。

5.13职业健康管理

    业主和承包商应为保证员工身体健康提供必要的设施和条件。如设立员工休息室、厕所和更衣室；采取采暖和防暑降温措施；保证生活饮用水的日常供应；合理安排作业与休息时间；加强对噪声作业场所的防护措施和监测监督；加强对地方流行疾病的预防和控制等。

    改善作业条件，提供合适的劳动防护用品，做好职业病预防。对从事有毒、有害作业和对健康有特殊要求的作业人员应按国家有关规定定期进行健康体检。

6施工过程监督

6.1安全表现报告和调查

    承包商应按照业主的要求定期如实提供安全表现报告，这份报告应包含人工时、与工作相关的伤病、损失工时等基本信息。业主从中了解承包商的有关情况，同时也可作为评价承包商表现的依据。

    业主应根据需要对所关注的安全事项展开调查，调查可以是针对一类不良的安全表现、一个安全管理程序的执行情况或事故、未遂事故等。

6.2检查

    在检查和监督承包商时应对安全检查和监督各负其责。业主的职责主要是监督，负责把发现的不符合项反馈给承包商，并督促其整改。对承包商人员的直接监督、指导和管理应是承包商的责任。

    检查的方式和频次依建设项目的规模、承包商数量及承包商所承担工作的风险程度而定。

6.3整改

    业主和承包商应在对检查发现的不符合项进行充分分析的基础上，制定纠正和预防措施，并对其有效性加以确认。所有检查发现的不符合项均应进行追踪，并确保其得到有效整改。承包商应建立跟踪程序，及时反映整改的完成情况。业主可以对整改结果进行复查。

6.4承包商表现评价

    业主和承包商应定期召开会议，审查、讨论和评价承包商表现。可把以下内容作为评价依据：

    a)平时的表现记录；

    h)事故记录；

    c)检查记录；

    d)培训水平和培训记录；

    e)满足从事工作的能力。

    对承包商的表现评价应尽量以量化的数据予以公布，就不能满足业主的期望和要求的事项进行讨论，并加以整改。

    对承包商的表现评价可以作为更新合格承包商名册的重要依据。

6.5奖惩

    业主应定期评估承包商的安全业绩，并在此基础上制定奖惩计划，该计划应考虑承包商的工作范围、现场作业水平以及与作业相关的潜在风险。通过奖惩计划的制定和实施，使取得良好安全业绩的承包商得到认可和奖励，对较差的承包商给予适当的处罚以促使其改进工作。

7应急管理

7.1应急管理的要求

    通过对造成人员伤害、财产损失和环境破坏的紧急情况进行识别和分析，制定相应的防范措施和应急预案，并与当地政府建立应急网络，充分利用社会应急资源，以减少紧急情况造成的危害。

7.2应急管理对象

    业主和承包商应通过系统分析识别潜在的事件和紧急情况，把那些易造成严重后果和影响范围较大的事件作为应急管理的对象，主要包括人员伤害、火灾、危险材料释放和自然灾害等。

7.3应急组织和职责

    业主和承包商均应成立各级应急指挥机构，负责紧急情况发生时的应急指挥、信息联络、监督应急措施的落实以及向上级通报紧急事件的处理情况。该机构在应急响应过程中发挥关键作用，其中每个成员均应经过相应岗位知识的培训。

7.4应急预案和设备

    业主和承包商均应制定特定紧急情况发生时的应急预案，该预案应有足够的适应性，其主要包括以下方面：

    a)应急指挥系统；

    h)应急期间负责人及具有特定作用人员的职责、权限和任务；

    c)  全体人员在应急期间所采取措施的详述，包括处于应急场所的外部人员；

    d)人员营救和疏散程序；

    e)  通报网络、通讯联络、公共关系；

    f)  极为重要的记录和设备的保护；

    g)  应急期间必要信息的可利用性，如装置布置图、危险材料的识别和位置以及所需的应急措施、程序、作业指导书等；

    h)  各种紧急情况的应对措施；

    i)应急资源清单。

    业主和承包商应识别应急设备的需求，并提供充足的设备。为保持这些设备的持续可操作性，应在规定的时问间隔内对其进行检测和保养。

7.5培训和演练

    除进行必要的应急预案培训外，定期进行的实际演练对测试员工的应急反应能力是非常必要的。实际演练应按计划进行，目的在于检验应急预案最关键部分的有效性和应急策划过程的完备性。如果适宜和可行，可鼓励外部应急服务机构参与实际演练。

7.6应急预案的评估和修订

    根据每次演练的结果及施工阶段的变化，应对应急预案的适宜性、可操作性及演练结果进行评估，找出不足和缺陷进行必要的修订。修改后的应急预案应及时通知有关人员。

8事故管理

8.1事故管理的要求

    当事故发生时，应及时报告和调查分析，并根据事故发生的原因采取相应的纠正和预防措施，把吸取事故教训作为不断改善安全管理的重要途径。

8.2事故报告和急救

    所有与项目工作有关的事故，承包商均应向业主报告，并在规定的时问内出具一份书面的事故初始报告。

    业主和承包商应对员工进行受伤人员救护和事故现场保护的培训，以利于实施急救和事故调查。对于未遂事故，特别是对一些可能产生严重后果或重大影响的未遂事故，鼓励按照事故管理程序进行报告和调查分析。

8.3事故调查

    业主应建立事故调查程序，以确定事故的直接原因和根本原因。业主应确定事故调查组的工作范围、人员组成、职责及目的(政府另有要求的从其要求)。调查组应根据事故原因提出正确的整改措施建议，以避免类似事故的再次发生。事故调查应形成最终的调查报告，业主和承包商应记录并保存调查报告，以作为将来的参考，并确认所有的整改行动在规定的时间内完成。

8.4防范措施跟踪

    业主和承包商应依据事故凋查报告中提出的整改措施建议，制定详细的整改行动计划并予以跟踪，确保其完成。该计划中应明确具体的措施内容、每一项措施的责任人和完成期限。

8.5事故通报

    事故发生后，业主和承包商应对事故进行及时通报，并定期通过会议进行分析、讨论，以便总结事故教训，通过统计数据预测事故趋势，识别和纠正安全管理的不足，使安全管理水平得到持续改进和

提高。

    事故处理应坚持“四不放过”原则，查清事故原因，采取防范措施，避免事故重复发生。

8.7经验交流

    业主和承包商应从项目自身和外部资源中获取相关事故的信息并进行经验交流，以确保员工及时、充分地吸取经验教训，需要时，可通过更新程序加强对类似事故的控制。

9审核

    业主可以考虑在项目建设的不同阶段组织进行安全管理体系审核，以便确定项目的安全管理状况是否符合国家相关法律法规；是否有效地满足了项目的安全方针、目标和承诺。审核结论和改进要求应反馈给承包商，并对改进情况进行跟踪，持续改进项目的安全绩效。

    审核应依据项目不同阶段的特点、风险评价的结论和以往审核的结果，组织具有专业特长的审核人员进行，必要时也可以委托第三方进行审核。审核应制定详细的审核方案，包括审核的准则、范围、程序、频次和方法等。审核结果应形成审核报告，并保存相关记录。审核应全面、系统，包括现场审核和文件审核，不宜将其混同于一般形式上的安全检查。

    审核人员的选择和审核的实施均应确保审核过程的客观性和公正性。

    承包商也应进行类似的审核，这有助于引起承包商总部的关注，不断改进承包商在项目上的表现。