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“责令限期改正”应作为现场处理措施(2月作品)

  在监察执法和行政处罚工作中,监察执法人员对责令限期改正属于现场处理措施或行政处罚的种类有不同的看法。笔者认为,对于责令限期改正,应作为现场处理措施。

  [案例]2013年1月18日,某局监察执法人员对某制药公司进行检查时,发现该公司在生产过程中存在液氨、氟化氢、甲醇、乙醇、粉尘和噪声等职业危害因素。经核查,该公司向安监部门提交了《作业场所职业危害申报表》,也对涉及以上六种职业危害现场进行了职业危害因素检测,但没有依法组织全部涉及职业危害因素岗位的职工进行职业健康检查。涉嫌存在未依法按照规定组织职业健康检查的违法乱纪法行为,依据《职业病防治法》第七十二条规定,由安监部门责令限期改正,给予警告,可以并处五万元以上十万元以下的罚款。

  讨论中,有人认为,依据《安全生产违法行为行政处罚办法》,“责令限期改正”是行政处罚的一种。所以,《安全生产法》和《职业病防治法》中的“责令限期改正”是前置罚条,应先给予“责令限期改正”的处罚,如果只给予警告和罚款的行政处罚不符合程序和规定;有人认为,检查中发现的安全隐患和安全生产违法行为,监察执法人员有权责令立即排除,对一时无法排除的,责令限期整改。在该案中,检查时,已经下发了《现场检查记录》和《责令限期整改指令书》,就没有必要在《行政处罚决定书》中再给予责令限期改正的行政处罚;也有人认为,《安全生产违法行为行政处罚办法》中的“责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为”这三项不能作为行政处罚的种类。应当将“责令限期改正”作为行政处罚前置的程序性的责令限期改正。是否应该将“责令限期改正”等三项作为行政处罚呢?

  个人认为,作为安全生产领域的一线监察执法人员,要正确认识安全生产监督管理工作的目的及意义,实施行政处罚不是目的,而是手段,要以消除或整改检查中发现的安全生产隐患为目的;要正确理解安全生产相关的法律法规和规章的设定,掌握法理;要从监察执法实际工作出发,履行好自己职责和便于实际操作,适用好安全生产相关法律法规和规章。

  首先,设定行政处罚的种类要有法律依据。《行政处罚法》第二章明确规定了行政处罚的种类和设定,其第八条规定了行政处罚的种类有:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。其第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。”部门规章《安全生产违法行为行政处罚办法》增设了责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为这三项行政处罚种类,既没有国务院的授权,也没有法律法规依据,根据公法的基本原则,对公权力而言,凡是法律没有规定可为的,即为不可为。所以“责令限期改正”等三项不能作为我们监察执法的行政处罚种类。

  其次,《安全生产法》和《职业病防治法》的“法律责任”条款中规定的责令限期改正、责令停止违法行为不能理解为行政处罚的种类,应理解为对发现的安全生产违法行为要采取的现场处理措施。《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或限期改正。《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条第二款明确规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”,即安全监管监察部门作出此类现场处理措施不需要走行政处罚的程序。由此可见,“责令限期改正”应当属行政处罚决定前的程序,是要求当事人履行改正的法定义务,而不是行政处罚;对于行政执法部门来说,针对安全生产领域的违法行为,不能仅实施行政处罚了事,而应当责令改正违法行为,这一规定实际上也是为行政处罚机关设置了一种作为义务。所以说,责令限期改正应当作为一个现场处理措施,而不是行政处罚的种类。

  第三,《安全生产违法行为行政处罚办法》要求先排除或者限期整改安全生产隐患。其第十四条规定:安全监管监察部门及其行政执法人员在监督检查时发现生产经营单位存在事故隐患的,应当按照下列规定采取现场处理措施:(一)能够立即排除的,应当责令立即排除;(二)重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的,应当责令从危险区域撤出作业人员,并责令暂时停产停业……限期排除隐患。第十六条第二款规定:逾期未整改、未治理或者整改、治理不合格的,安全监管监察部门应当依法给予行政处罚。上述表明,在检查时发现生产经营单位存在事故隐患时,要责令立即排除或限期排除,否则,才能依法给予行政处罚。

  第四、依据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(总局令第24号)明确“责令限期改正”为现场处理措施。其第二章第九条规定,安全监管监察部门在监督检查中,发现生产经营单位存在安全生产违法行为或者事故隐患的,应当依法采取下列现场处理措施:“当场予以纠正;责令限期改正、责令限期达到要求;责令立即排除事故隐患;依法应当采取的其他现场处理措施等。”应按总局2009年10月1日实施的“24号令”的规定,把“责令限期改正”等作为现场处理措施来实施。

  第五、根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(总局令第24号)第九条规定,我们在监察执法工作中,发现生产经营单位存在安全生产违法行为或者事故隐患的,应当依法采取责令限期改正等现场处理措施,否则按照“24号”令的第十八条的规定,安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不履行本规定第二章规定的行政执法职责,将被追究责任。

  第六、“责令限期整改”作为行政处罚的一种,在行政处罚实际工作中难以掌握和实施。一般情况下,我们在监察执法中发现安全生产事故隐患,必须下达《现场检查记录》,需要整改的必须下达《责令限期整改指令书》,如果该安全生产隐患需给予行政处罚,应经调查确定为安全生产违法行为,才能启动立案调查等程序,如不符合立案条件,检查时也未要求企业整改,或在调查期间,该隐患引发事故,则存在不履职、不作为等渎职行为。如果在监察中对已发现的安全生产隐患已经下达了《责令限期整改指令书》,在行政处罚中再给予责令限期改正的行政处罚,有重复责令整改的行为,且整改起止期限难掌握,有可能出现不一致现象。

  综上所述,“责令限期改正”等三项,应视为监察执法人员采取的现场处理措施,不能作为行政处罚的种类。

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